รัฐบาลกระจายอำนาจทางการคลังอย่างไร[1]
รัฐบาลของทุก ๆ ประเทศย่อมต้องตระหนักอยู่เสมอว่า ทำอย่างไรรัฐบาลจึงจะสามารถปกครองหรือบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัด เพื่อต้องการให้ประชาชนในประเทศมีความร่มเย็นเป็นสุข มีมาตรฐานการครองชีพในระดับที่ดี มีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีความสะดวกสบายในการดำรงชีวิต อีกทั้งประเทศชาติมีความมั่นคง ฯลฯ การที่รัฐบาลจะตอบสนองต่อเป้าหมายดังกล่าวนี้ได้นั้น แนวทางหนึ่งที่ รัฐบาลสามารถกระทำได้ก็คือ การกระจายอำนาจให้แต่ละท้องถิ่นเพื่อปกครองตนเอง
สำหรับประเทศไทยแนวทางในการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 พระราชบัญญัติบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2545 และฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติม และกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง สำหรับในทางปฏิบัตินั้นการกระจายอำนาจให้แต่ละท้องถิ่นเพื่อปกครองตนเองนั้นจะครอบคลุมถึงการกระจายอำนาจทางด้านการปกครองและการบริหาร การกระจายอำนาจทางด้านการคลัง และการกระจายอำนาจหารบริหารทรัพยากรมนุษย์ด้วย ทั้งนี้เพราะว่าเป็นแต่เพียงลำพังการกระจายอำนาจทางการปกครองและการบริหารให้แก่หน่วยงานต่าง ๆ โดยปราศจากการกระจายอำนาจทางการบริหารทรัพยากรมนุษย์และที่สำคัญคือหากไม่มีการกระจายอำนาจทางการคลังที่เพียงพอแล้วหน่วยงานท้องถิ่น เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะไม่สามารถดำเนินการอะไรได้มากนัก ดังนั้นเพื่อให้การดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีประสิทธิภาพ รัฐบาลจะต้องมีการกระจายอำนาจทางการคลังควบคู่ไปกับการกระจายอำนาจการปกครองและการบริหารพร้อมกันไปด้วย
จากแนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจทางการคลังดังกล่าวข้างต้นอาจกล่าวได้ว่า การกระจายอำนาจทางการคลัง หมายถึง “การที่รัฐบาลกลางมอบอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบทางการคลังให้กับหน่วยการปกครองท้องถิ่นให้มีอิสระในการตัดสินใจทางการคลัง อันได้แก่ การจัดหารายได้ การใช้จ่าย การก่อหนี้ และการบริหารการคลัง โดยไม่ต้องอยู่ในการบังคับบัญชาของรัฐบาลกลาง เพียงแต่อยู่ในการกำกับหรือการควบคุมบางเรื่องที่จำเป็นเท่านั้น”
เมื่อการกระจายอำนาจทางการคลังเป็นเรื่องที่จำเป็นและมีความสำคัญเป็นอย่างมากต่อการดำเนินงานขององค์กรภาครัฐในทุกภาคส่วน ดังนั้นผู้บริหารด้านการคลังจึงควรทำความเข้าใจในเรื่องต่างๆ เกี่ยวกับเรื่องการกระจายอำนาจทางการคลังทั้งด้านเงื่อนไขการกระจายอำนาจทางการคลัง ความสามารถในการบริหารการคลังขององค์การ (โดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ประเภทของการกระจายอำนาจทางด้านการคลัง ดังนี้
1. เงื่อนไขในการกระจายอำนาจทางการคลัง
หลักเกณฑ์บางประการที่เป็นตัวกำหนดขอบเขตของการกระจายอำนาจทางการคลัง มีดังนี้ 1) ความจริงใจของรัฐบาลกลาง กล่าวคือ รัฐบาลส่วนกลางมีความจริงใจที่จะให้มีการกระจายอำนาจทางการคลังแก่หน่วยการปกครองท้องถิ่น[2] มากน้อยเพียงใด ทั้งนี้ เนื่องจากปัจจัยดังกล่าวจะเป็นเครื่องชี้ว่า อำนาจทางการคลังที่ท้องถิ่นได้รับมานั้นจะมีความเป็นอิสระในด้านการคลังมากน้อยแค่ไหน ความจริงใจของรัฐบาลนั้นสามารถพิจารณาได้จากนโยบาย กฎหมายและระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนี้
2) ความสามารถในการบริหารการคลังของหน่วยการปกครองท้องถิ่น ในการที่จะมอบภาระความรับผิดชอบทางด้านการคลัง ให้แก่หน่วยการปกครองท้องถิ่นในแต่ละแห่งนั้น จะต้องพิจารณาถึงความสามารถของท้องถิ่นเองด้วยว่าจะสามารถบริหารการคลังได้มากน้อยเพียงใด ซึ่งจะต้องพิจารณาปัจจัยอีก 2 ประการประกอบกันคือ
1. อาณาเขต ที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นรับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะว่ากว้างแคบแค่ไหน
2. ความรู้ความสามารถของประชาชนในท้องถิ่นที่จะเข้ามารับผิดชอบงานบริหารเพื่อจัดสรรบริการสาธารณะต่าง ๆ อย่างเหมาะสม
3) เงื่อนไขทางด้านการเมือง ในบางกรณีการกระจายอำนาจให้แก่หน่วยการปกครองท้องถิ่น อาจจะต้องคำนึงเหตุผลทางการเมืองเป็นสำคัญ ทั้งนี้ เพื่อให้ท้องถิ่นบางแห่งหรือบางภูมิภาคมีอิสระในการปกครองตนเองมากขึ้น อันจะทำให้ท้องถิ่นมีอำนาจทางการคลังมากขึ้นตามไปด้วย
4) เงื่อนไขทางด้านเศรษฐกิจ กล่าวคือ ในขณะที่เกิดสภาวะเงินเฟ้อ ปริมาณเงินสดในตลาดการเงินมีจำนวนมาก ประชาชนที่มีรายได้สูงย่อมมีอำนาจในการซื้อสินค้าสูงตามไปด้วย ราคาสินค้าก็จะสูงขึ้นด้วย ถ้ารัฐบาลยินยอมให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นใช้จ่ายเงินอย่างอิสระโดยปราศจากการควบคุมจากรัฐบาลส่วนกลางแล้ว จะเป็นผลทำให้ภาวะเงินเฟ้อทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น ในทางตรงข้าม เมื่อเกิดสภาวะเงินฝืด ปริมาณเงินในตลาดการเงินมีไม่มากนัก ประชาชนมีรายได้ลดลง ส่งผลให้กำลังซื้อของประชาชนต่ำลง เอกชนจำเป็นต้องลดราคาสินค้าให้ต่ำลงจึงจะสามารถจำหน่ายได้ กรณีนี้จะส่งผลให้เศรษฐกิจของประเทศชะลอตัวลง ถ้ารัฐบาลไม่กระตุ้นและส่งเสริมให้ท้องถิ่นใช้จ่ายเงินแล้ว ภาวะเศรษฐกิจอาจจะตกต่ำมากขึ้น อันจะเป็นผลเสียต่อประเทศชาติได้
2. เป้าหมายในการกระจายอำนาจทางการคลัง
โดยหลักการแล้วการกระจายอำนาจทางการคลังจะต้องกระทำไปพร้อม ๆ กับการกระจายอำนาจการปกครองเพื่อให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการบริหารท้องถิ่นของตน ทั้งนี้เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้และกำลังความสามารถที่จะพัฒนาความเจริญของท้องถิ่นตนเองได้ ในการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่ท้องถิ่นมีจุดมุ่งหมายที่สำคัญได้แก่ จุดมุ่งหมายทางด้านเศรษฐกิจและสังคม ด้านการเมือง และด้านการบริหาร ดังนี้
1) จุดมุ่งหมายทางด้านเศรษฐกิจและสังคม มีดังนี้
(1) เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนเกิดประสิทธิภาพสูงสุด โดยเฉพาะบริการสาธารณะที่เป็นความต้องการเฉพาะท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งที่ต่างไปจากส่วนอื่น ๆ ของประเทศ เช่น บริการดับเพลิง สวนสาธารณะ สนามกีฬา, การกำจัดขยะมูลฝอย ฯลฯ ทั้งนี้ เพราะรัฐบาลท้องถิ่นย่อมทราบความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ ดีว่าประชาชนต้องการอะไร ในขณะเดียวกันท้องถิ่นก็ทราบถึงฐานะทางการเงินของตนเองดีว่าสามารถจะทำอะไรได้มากน้อยแค่ไหนซึ่งจะส่งผลต่อการจัดสรรงบประมาณในด้านต่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ ด้วย
(2) ช่วยให้ประชาชนรักและหวงแหนท้องถิ่น
(3) ช่วยให้ประชาชนมีจิตสำนึกในการเสียภาษีโดยสมัครใจและเต็มใจ
(4) เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของท้องถิ่น
2) จุดมุ่งหมายทางด้านการเมือง มีดังนี้
(1) เพื่อเป็นรากฐานต่อการพัฒนาทางการเมือง โดยเฉพาะการเมืองในระบอบประชาธิปไตยอันจะทำให้ประชาชนเกิดการเรียนรู้และเข้าใจในระบบการเมือง รู้ถึงบทบาทและหน้าที่ของการเป็นพลเมือง การมีส่วนร่วมทางการเมือง การควบคุมการตรวจสอบทางการเมือง
(2) เพื่อเป็นรากฐานในการสร้างความเป็นผู้นำในทางการเมืองของประเทศ
(3) เพื่อให้ระบบการบริหารการคลังสอดคล้องกับการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย
3) จุดมุ่งหมายทางด้านการบริหาร มีดังนี้
(1) เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหาร
(2) เพื่อเป็นการแบ่งเบาภาระทางด้านการเงินของรัฐบาล
(3) เพื่อความประหยัดงบประมาณของรัฐบาลกลาง
3. ประเภทของการกระจายอำนาจทางด้านการคลัง แม่ว่าโดยหลักการแล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการตัดสินใจทางการคลัง อันได้แก่ การจัดหารายได้ การใช้จ่าย การก่อหนี้ และการบริหารการคลังก็ตาม แต่ในทางปฏิบัตินั้นการกระจายอำนาจทางด้านการคลังของท้องถิ่นจะแบ่งเป็น 2 ประเภท ได้แก่ การกระจายอำนาจทางด้านรายได้ และการกระจายอำนาจทางด้านรายจ่าย กล่าวคือ
1) การกระจายอำนาจทางด้านรายได้ รายได้ของท้องถิ่นแบ่งได้เป็น รายได้จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียม รายได้จากทรัพย์สิน รายได้จากการพาณิชย์ รายได้จากกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เงินอุดหนุนจากรัฐบาล ตลอดจนเงินและทรัพย์สินอื่นที่มีผู้อุทิศให้แต่ไม่รวมถึงเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ โดยที่ท้องถิ่นเป็นจัดเก็บเองได้แก่ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีป้าย อากรฆ่าสัตว์ ภาษีบำรุงท้องถิ่นจากยาสูบ น้ำมันและโรงแรม ค่าธรรมเนียมและรายได้อื่น 2) รายได้ที่รัฐจัดเก็บให้ได้แก่ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสรรพสามิต ภาษีล้อเลื่อน ค่าภาคหลวง ค่าธรรมเนียมจดอสังหาริมทรัพย์ 3) รายได้ที่รัฐแบ่งให้ได้แก่ ภาษีมูลค่าเพิ่มตาม พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และ 4) รายได้จากเงินอุดหนุน(grants หรือ grant in aid) ได้แก่เงินอุดหนุนทั่วไป สำหรับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจไม่ถือเป็นรายได้ของท้องถิ่น
นอกจากนี้หน่วยการปกครองท้องถิ่นยังสามารถจะจัดหารายได้อื่น ๆ ที่นอกเหนือจากการจัดเก็บภาษีอากร เช่น การก่อหนี้[3], รายได้จากกิจการสาธารณูปโภคและการเทศพาณิชย์ของเทศบาล และรายได้เบ็ดเตล็ดอื่นๆ เช่น ค่าธรรมเนียมในการให้บริการ, รายได้จากเงินที่มีผู้อุทิศให้
2) การกระจายอำนาจทางด้านรายจ่าย การศึกษาว่าการกระจายอำนาจทางด้านรายจ่ายให้แก่ท้องถิ่นมีอำนาจการตัดสินใจที่จะใช้จ่ายเงินของตนเองอย่างไร แต่ละด้านมากน้อยแค่ไหนนั้น การกระจายอำนาจทางด้านรายจ่ายนั้นพิจารณาได้จากการควบคุมการใช้จ่ายของท้องถิ่นโดยรัฐบาลส่วนกลาง ถ้าควบคุมน้อยก็มีอำนาจในการใช้จ่ายมาก ถ้าควบคุมอย่างเข้มงวดก็มีอำนาจในการใช้จ่ายน้อย การควบคุมทางด้านรายจ่ายของรัฐบาลกลางจะมากน้อยเพียงใดนั้น พิจารณาได้จากการเข้าแทรกแซงของรัฐบาลกลางในด้านต่าง ๆ กล่าว คือ
– ด้านงบประมาณรายจ่าย รัฐบาลกลางอาจเข้าไปแทรกแซงโดยการกำหนดรายจ่ายประจำปีรวมถึงการปฏิบัติตามระเบียบการทำงบประมาณที่รัฐบาลกำหนด
– ด้านเงินอุดหนุน รัฐบาลกลางจะใช้อำนาจในการอนุมัติเงินอุดหนุนเป็นเครื่องมือในการควบคุมการใช้จ่ายเงินอุดหนุนว่าควรจะทำสิ่งใด มากกน้อยแค่ไหน ปกติจะใช้เงินอุดหนุนไปเพื่อ (1) ผลิตบริการสาธารณะที่จำเป็น (2) แก้ไขปัญหาการแผ่กระจายของสินค้าและบริการ (3) สร้างความเสมอภาคทางเศรษฐกิจระหว่างท้องถิ่น (4) ใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายทางด้านเศรษฐกิจ (5) เพื่อผลทางการเมืองการปกครอง
– ประเภทของเงินอุดหนุน การให้เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 3 ลักษณะคือ
1) เงินอุดหนุนแบบทั่วไปหรือเงินอุดหนุนแบบเฉพาะกิจ
เงินอุดหนุนแบบทั่วไป (general or block grants) หมายถึง เงินอุดหนุนที่รัฐบาลกลางให้แก่ท้องถิ่น โดยที่ท้องถิ่นมีอิสระในการนำเงินไปใช้จ่ายในกิจการของท้องถิ่นอย่างไรก็ได้ตามที่เหมาะสม ซึ่งรัฐบาลกลางมิได้กำหนดว่าจะต้องนำเงินดังกล่าวไปใช้จ่ายในโครงการใดบ้าง
เงินอุดหนุนแบบเฉพาะกิจ (selective or categorical grants) เป็นเงินอุดหนุนที่รัฐบาลกลางกำหนดเงื่อนไขให้ท้องถิ่นว่า จะต้องนำไปใช้จ่ายในเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะ เช่น เงินอุดหนุนเพื่อการศึกษา การสาธารณสุข การสังคมสงเคราะห์ การคมนาคม ซึ่งท้องถิ่นจะนำเงินอุดหนุนประเภทนี้ไปใช้ในเรื่องอื่น ๆ ไม่ได้
2) เงินอุดหนุนแบบให้เปล่าหรือแบบร่วมสมทบ
เงินอุดหนุนแบบให้เปล่า (non-matching grants) กล่าวคือ เป็นเงินอุดหนุนที่รัฐบาลกลางให้ท้องถิ่นโดยที่ท้องถิ่นไม่ต้องออกเงินร่วมสมทบกับการช่วยเหลือ
เงินอุดหนุนแบบร่วมสมทบ (matching grants) เป็นเงินอุดหนุนที่รัฐบาลกลางออกเงินร่วมสมทบกับท้องถิ่น โดยที่ท้องถิ่นจะต้องออกเงินของตนเองเพื่อใช้จ่ายด้วย รัฐบาลจึงจะออกร่วมสมทบให้
3) เงินอุดหนุนแบบให้เป็นเปอร์เซ็นต์หรือเป็นหน่วย
เงินอุดหนุนแบบเปอร์เซ็นต์ (percentage grants) เป็นเงินอุดหนุนที่รัฐบาลให้ตามอัตราส่วนของการใช้จ่ายที่ท้องถิ่นใช้จ่ายไป เช่น ร้อยละ 25 ของการใช้จ่ายด้านใดด้านหนึ่ง เป็นต้น
เงินอุดหนุนแบบหน่วย (unit grants) เป็นเงินอุดหนุนที่ให้ตามหน่วยของการบริการ (units of services) เช่น เงินอุดหนุนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุตามรายหัว จำนวนเด็กนักเรียน เป็นต้น
ในแต่ละปีงบประมาณ รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายกำหนดโดยในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 30 (4) กำหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายได้อื่นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้สอดคล้องกับการดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทอย่างเหมาะสม โดยตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 เป็นต้นไป ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบห้า สำหรับปีงบประมาณ 2564 ได้จัดสรรรายได้เป็นเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวน 90,978.39 ล้านบาท และในอนาคตคาดว่าจะมีการเสนอแก้ไขกฎหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ที่จัดเก็บเองเพิ่มขึ้น (เช่น พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562) โดยรัฐบาลมีเป้าหมายเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดบริการสาธารณะในระดับพื้นที่ (Area) และเพื่อให้เป็นไปตามข้อเสนอของคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนเพื่อให้สอดคล้องกับแนวทางการปฏิรูปรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้สามารถพึ่งตนเองได้มากขึ้น
[1] รองศาสตราจารย์ ดร.เฉลิมพงศ์ มีสมนัย สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มสธ. e-mail:cmisomnai@gmail.com
[2] หน่วยการปกครองท้องถิ่นของไทยได้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประกอบด้วยองค์กร 2 ประเภทได้แก่ 1) รูปแบบทั่วไปประกอบด้วย (1) เทศบาล(มี 3 ระดับได้แก่เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล) (2) องค์การบริหารส่วนตำบล(มี 3 ขนาดได้แก่ องค์การบริหารส่วนตำบลขนาดใหญ่ กลาง และเล็ก) และ (3) องค์การบริหารส่วนจังหวัด และ 2) รูปแบบพิเศษ ในปัจจุบัน มี 2 รูปแบบได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา
[3] การก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถกระทำได้โดยการกู้เงินเพื่อการพัฒนาท้องถิ่นโดยดำเนินการตามระเบียบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะว่าด้วยหลักเกณฑ์การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2561