1.ปัญหาการพึ่งพิงเงินอุดหนุนและสัดส่วนของเงินอุดหนุนที่สูงของไทย เงินอุดหนุนมีปริมาณที่สูงโดยมีปริมาณสูงกว่าร้อยละ 41.23 ของรายได้ท้องถิ่นทั้งหมด (ข้อมูลในปี 2564 ตามตารางที่ 1 ) ซึ่งขัดต่อหลักการพึ่งพาตนเองทางการคลัง ทำให้องค์กรปกครองท้องถิ่นขาดความกระตือรือร้นในการหารายได้ด้วยตนเองและรอคอยการช่วยเหลือจากส่วนกลางพึ่งพิงและสนองตอบต่อความต้องการของนักการเมืองระดับชาติมากกว่าประชาชน วัตถุประสงค์ที่แท้จริงในการกำหนดให้มีเงินอุดหนุนแก่ท้องถิ่นนั้นเพื่อลดช่องว่างความเหลื่อมล้ำ แต่ที่ผ่านมาการใช้เงินอุดหนุนเป็นไปในทิศทางที่ไม่เหมาะสม ขาดหลักการและความคงเส้นคงวา และเป็นไปตามความต้องการของนักการเมืองระดับชาติซึ่งในความเป็นจริงแล้วสัดส่วนของเงินอุดหนุนต่อรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักการแล้วควรจะอยู่ในระดับที่ต่ำเพื่อเป็นการสนับสนุนให้ท้องถิ่นพึ่งพารายได้ของตนเองเป็นหลัก
ตารางที่ 1 แสดงสัดส่วนร้อยละของรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย ปีงบประมาณ 2559-2564
| ปีงบประมาณ | รายได้ที่อปท.จัดหาเอง (ร้อยละ) | รายได้ที่รัฐบาลเก็บให้และแบ่งให้ (ร้อยละ) | ภาษีมูลค่าเพิ่มที่รัฐบาลแบ่งให้ (ตามพรบ.กำหนดแผนฯ) (ร้อยละ) | เงินอุดหนุน (ร้อยละ) | รวม (ร้อยละ) |
| 2559 | 10.67 | 33.36 | 16.61 | 39.36 | 100.00 |
| 2560 | 16.28 | 31.81 | 16.14 | 35.77 | 100.00 |
| 2561 | 15.54 | 31.89 | 15.95 | 36.61 | 100.00 |
| 2562 | 14.90 | 31.98 | 16.37 | 36.74 | 100.00 |
| 2563 | 14.43 | 31.09 | 16.30 | 38.19 | 100.00 |
| 2564 | 11.58 | 31.98 | 15.21 | 41.24 | 100.00 |
ที่มา : ปรับจากสำนักนโยบายการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง (2564)
2.ปัญหาในการจัดทำโครงการที่ใช้เงินอุดหนุนและปัญหาความล่าช้าในการดำเนินการของท้องถิ่น
การจัดทำโครงการที่ใช้เงินอุดหนุนใน อปท.หลายแห่งไม่ได้มีการพิจารณาให้รอบคอบ ขาดการตรวจสอบความเหมาะสมและความเป็นไปได้ของโครงการ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสถานที่และงบประมาณ ทำให้ต้องมีการขอแก้ไขเปลี่ยนแปลงโครงการบ่อยครั้ง ซึ่งบางโครงการหากได้มีการออกไปตรวจดูสถานที่ และมีการพิจารณาตรวจสอบอย่างรอบคอบก่อนเสนอโครงการแล้ว จะปรากฎว่าโครงการดังกล่าวไม่สมควรทำ เช่น การก่อสร้างถนนในบริเวณพื้นที่ที่ดินทรุด หรืออยู่ต่ำกว่าระดับน้ำ หรือบางโครงการไม่น่าจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไข เช่น วัดความกว้างความยาวของถนนผิดพลาด กรณีต่างๆ เหล่านี้ หากได้มีการวางแผน ซึ่งรวมทั้งการประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และมีการตรวจสอบข้อเท็จจริงแล้วก็จะทำให้ได้โครงการที่ถูกต้อง และสามารถทำงานได้อย่างรวดเร็วต่อเนื่อง สำหรับในส่วนของปัญหาความล่าช้าในการดำเนินโครงการที่ใช้เงินอุดหนุน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่ไม่ค่อยเร่งการดำเนินงานตามที่กำหนด มักจะรอเวลาจนให้สิ้นปีงบประมาณจึงค่อยดำเนินงาน พอเริ่มต้นก็ปรากฏว่าโครงการมีปัญหาอุปสรรคต้องส่งเรื่องเข้าไปขอแก้ไข ซึ่งโครงการที่ขอแก้ไขช่วงดังกล่าวมีมากมายหลายโครงการ ทำให้เพิ่มภาระแก่สำนักงบประมาณและกระทรวงมหาดไทย นำไปสู่ปัญหาต่อมาซึ่งก็คือคือปัญหาการขอขยายเวลาและขอกันเงินโครงการ ทำให้ไม่สามารถเบิกจ่ายเงินได้ทันสิ้นปี ซึ่งมีผลกระทบต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ ซึ่งเศรษฐกิจในภาคชนบทเป็นจุดสำคัญที่ทำให้ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศสูงขึ้น (สกล ลีโนทัย,2556)
3.ปัญหาของการจัดการเงินอุดหนุนที่เกิดจากฝ่ายรัฐ
สามารถอธิบายได้ในสามลักษณะคือ 1) ปัญหารัฐบาลและรัฐสภาพิจารณางบประมาณแผ่นดินล่าช้า ซึ่งมีสาเหตุจากการหมดวาระการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี และรัฐสภา ต้องมีการเลือกตั้งใหม่ มีผลให้การพิจารณาร่างงบประมาณแผ่นดินต้องรอคอยนโยบายของรัฐบาลใหม่หรือล่าช้าออกไป 2) ปัญหาความล่าช้าในการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดสรรเงินอุดหนุนโดยคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องรอดูยอดเงินอุดหนุนทั่วไปที่ผ่านรัฐสภาและประกาศในราชกิจจานุเบกษา 3) ปัญหาความไม่แน่นอนของหลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไป หลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปไม่แน่นอน เปลี่ยนแปลงไปทุกปี 10 ปีที่ผ่านมา หลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดสรรเงินอุดหนุนเปลี่ยนแปลงมาโดยตลอด ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งไม่สามารถประมาณการงบประมาณเงินอุดหนุนทั่วไปที่ควรจะได้รับได้อย่างแม่นยำ (สกล ลีโนทัย,2556)
จากปัญหาอุปสรรคดังกล่าวข้างต้น ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถประมาณการรายรับเงินอุดหนุนทั่วไปจากรัฐเมื่อจัดทำร่างข้อบังคับงบประมาณประจำปีได้ใกล้เคียงความเป็นจริงที่ได้รับจัดสรรในเวลาต่อมา องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งจะตัดสินใจรอยอดเงินอุดหนุนทั่วไปที่ได้รับจัดสรรจากกระทรวงมหาดไทยก่อน แล้วไปจัดทำงบประมาณเพิ่มเติมแทนในภายหลังก็มี ทำให้มีผลต่อการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้
1) การบริหารงบประมาณประจำปีไม่เป็นไปตามแผนงาน
2) การตั้งงบประมาณ ทำให้เกิดการโอนรายจ่าย เนื่องจากเงินอุดหนุนที่ได้รับต่ำกว่าประมาณการ หรืออาจจำเป็นต้องปรับลดโครงการที่กำหนดไว้
3) แผน/โครงการที่ต้องปรับลดไป มีผลกระทบต่อแผนพัฒนาท้องถิ่น และความต้องการของประชาชน
4) ความล่าช้าจากการจัดสรรเงินอุดหนุน ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่และแห่งไม่สามารถทำการจัดซื้อ จัดจ้าง ตามโครงการที่กำหนด เกิดความล่าช้า และไม่สามารถเบิกจ่ายเงินได้ทันปีงบประมาณ
4.ปัญหาเงินอุดหนุนเฉพาะกิจและนักการเมืองระดับชาติ
งานวิจัยของ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และดารุณี พุ่มแก้ว เรื่อง เงินอุดหนุนเฉพาะกิจและความเหลื่อมล้ำการคลังท้องถิ่นในประเทศไทย พบว่าก่อนปี พ.ศ. 2554 รัฐบาลมีการจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปมากกว่าเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ หลังจากปี พ.ศ. 2554 งบประมาณเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเพิ่มขึ้นอย่างมาก และแซงหน้าเงินอุดหนุนทั่วไป สะท้อนว่าพรรคการเมืองและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีส่วนสำคัญในการชี้นำการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ยังผลให้นโยบายการจัดสรรเงินอุดหนุนผันผวนปีต่อปีกระทบความเป็นอิสระด้านการคลังของท้องถิ่นและความไม่เท่าเทียมกันทางการคลังระหว่างพื้นที่( ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และดารุณี พุ่มแก้ว,2560,น.118) นอกจากนี้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจยังคงมีวิธีปฏิบัติในลักษณะงบประมาณของผู้แทนราษฎร นักการมืองในระดับชาติซึ่งเป็นตัวแทนจากพื้นที่นั้น ๆ จะพยายามผันงบประมาณของเงินอุดหนุนลงในเขตเลือกตั้งของตนเองเพื่อพัฒนาเขตเลือกตั้งของตน โดยการผลักดันหรือสั่งการอย่าง ไม่เป็นป็นทางการให้ส่วนราชการหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรงบประมาณดำเนินการจัดทำ งบประมาณอนุมัติงบไปยังพื้นที่การเลือกตั้งของตน ทั้งนี้หากส.ส. ในเขตพื้นที่นั้น ๆสามารถผันงบประมาณ ลงไปยังพื้นที่ฐานเสียงของตนได้แล้ว ก็จะก่อให้เกิดความนิยมในตัว ส.ส. ผู้นั้น นอกจากนี้ผลประโยชน์ที่ ได้รับจากเงินอุดหนุนเฉพาะกิจยังสามารถแจกจ่ายไปสู่หัวคะแนนที่สามารถทำการจัดซื้อจัดจ้างกับ หน่วยงานรัฐซึ่งอาจอยู่ในรูปแบบงานรับเหมาก่อสร้าง เช่น ก่อสร้างถนน ขุดลอกคูคลอง เป็นต้น (บรรเจิด สิงคะเนติ และดารุณี พุ่มแก้ว,256 ,น.20) ยิ่งไปกว่านั้น เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ยังเป็นที่ดำเนินงานตามนโยบายของรัฐมายังท้องถิ่นในลักษณะงานฝาก ทำให้ท้องถิ่นขาดอิสระทางการบริหารและทำให้ระบบการตรวจสอบการทำงานระหว่างประชาชนกับท้องถิ่นอ่อนแอลง เพราะนักการเมืองท้องถิ่นมุ่งหวังประโยชน์จากเงินอุดหนุนเฉพาะกิจมากกว่าที่จะตั้งใจจัดเก็บภาษีท้องถิ่นด้วยตนเอง
บรรณานุกรม
ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ และดารุณี พุ่มแก้ว. (2560). วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปีที่ 15, ฉบับที่ 1 (มกราคม-เมษายน 2560) หน้า 118-138.
บรรเจิด สิงคะเนติ และดารุณี พุ่มแก้ว. (2560). องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในมิติปัญหาทางการคลัง. วารสารรัฐประศาสนศาสตร์, 15(2), 3-22.
สกล ลีโนทัย (2556) หน่วยที่ 7 เงินอุดหนุนท้องถิ่น, ใน เอกสารการสอนชุดวิชา 33448 การบริหารการคลังท้องถิ่น นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2556) ข้อมูลการจัดสรรรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2552-2556
สำนักนโยบายการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง. (2566). รายงานสถานการณ์ด้านการคลัง ปีงบประมาณ 2566 ฉบับที่ 4 มกราคม 2566. สำนักนโยบายการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง.
สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, สำนักงบประมาณของรัฐสภา. (2565).ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อพัฒนารายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, สำนักการพิมพ์.