การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เป็นการนำสิทธิหรือทรัพย์สินของแผ่นดินไประดมทรัพยากรจากเอกชน ซึ่งรวมถึงการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพและทุนก้อนใหม่มาใช้ในการลงทุนและพัฒนากิจการของรัฐในอนาคต ซึ่งจะทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถขยายงานและเพิ่มการให้บริการแก่ประชาชนมากขึ้นทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพ พร้อมทั้งมีการรับเทคโนโลยีใหม่ๆ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีหลายวิธี ดังต่อไปนี้
1. สัญญาการบริหารจัดการ (Management Contracts)
เป็นรูปแบบที่หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างและการดำเนินกิจการ ส่วนเอกชนจะเป็นผู้รับสิทธิในการดำเนินการบริหารจัดการ ซ่อม และบำรุงรักษาโดยได้รับค่าจ้างตามผลงานหรือเหมาจ่ายตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา อย่างไรก็ตาม หน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบยังคงเป็นเจ้าของทรัพย์สิน มีอำนาจทางกฎหมายในการบริหารจัดการกิจการ และทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายต่างๆ วิธีนี้กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินมิได้โอนไปเป็นของเอกชน
สัญญาจ้าง (Contracting out) สามารถแบ่งได้เป็น 2 รูปแบบ คือ
1) จ้างเอกชนมาบริหารงานเฉพาะกิจกรรมที่ไม่ซับซ้อน เช่น การทำความสะอาด ซ่อมบำรุง จัดระบบการเดินรถ
2) การทำสัญญาจ้างเอกชนให้มาบริหารงาน
โดยสองรูปแบบที่กล่าวมานั้น ลักษณะของการจ้างเหมาอาจเป็นการจ้างเหมาให้เอกชนเป็นผู้ผลิตหรือให้เอกชนเป็นผู้จัดการดำเนินการแทนก็ได้ โดยวิธีการคัดเลือกตามระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างเช่น การจ้างเหมาแบบปกติจะใช้วิธีแข่งขันประมูล ผู้ที่เสนอราคาต่ำสุดภายใต้เงื่อนไขที่รัฐกำหนดจะเป็นผู้ได้รับการคัดเลือกให้ดำเนินการ ดังนั้นการจ้างเหมาในลักษณะนี้ทำให้รัฐประหยัดกว่าการที่รัฐดำเนินการเสียเอง ตัวอย่างเช่น ให้เอกชนเข้ามาบริการร้านค้าปลอดภาษี เป็นต้น
2. สัญญาเช่า (Leasing)
ทรัพย์สินที่รัฐไม่ได้ใช้หรือปล่อยให้ว่างเปล่าหรืออาจเป็นทรัพย์สินที่รัฐไม่สามารถนำไปใช้ได้เต็มที่ หากรัฐยังคงถือทรัพย์สินดังกล่าวไว้รัฐต้องมีค่าใช้จ่ายในการเก็บและบำรุงรักษาทรัพย์สินนั้น ในกรณีนี้รัฐอาจให้เอกชนเช่ากิจการเพื่อนำไปใช้ประโยชน์ เช่น ที่ดิน โรงงาน สำนักงาน โดยรัฐได้รับผลประโยชน์ตอบแทนโดยไม่เสียกรรมสิทธิ์ และรัฐสามารถเรียกคืนได้ หากรัฐเพิ่มช่องทางในการใช้ประโยชน์
ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจตลอดอายุสัญญาเช่าซึ่งส่วนใหญ่จะมีระยะเวลา 5-20 ปี โดยเอกชนเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ และจ่ายเงินให้รัฐบาลตามสัญญาที่กำหนดโดยรัฐได้รับค่าเช่าเป็นก้อนครั้งเดียวหรือเป็นรายเดือนรายปีก็ได้ นอกจากนี้ รัฐยังมีอำนาจในการกำหนดอัตราค่าบริการ ค่าค้ำประกัน การลงทุน บทลงโทษ ส่วนเอกชนมีหน้าที่ในการดำเนินกิจการเท่านั้น จะนำไปพัฒนาหรือประกอบกิจการใดกิจการหนึ่งในช่วงระยะเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งเอกชนจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบในการพัฒนานั้นหรือที่เรียกว่า การเช่าแบบเทิร์นคีย์ (turn-key) วิธีนี้กรรมสิทธิ์ในกิจการและทรัพย์สินมิได้โอนไปเป็นของเอกชนแต่อย่างใดโดยมีการดำเนินการไปแล้วหลายโครงการ เช่น ให้เอกชนเช่าลงทุนพัฒนาและประกอบการท่าเทียบเรือตู้สินค้าท่าเรือแหลมฉบัง ของการท่าเรือแห่งประเทศไทย เป็นต้น
3. การให้สัมปทาน (Concession หรือ Franchising)
เป็นการที่รัฐให้สิทธิเอกชนลงทุน บริหารจัดการ และปฏิบัติงานในทรัพย์สินที่รัฐให้สัมปทานอย่างเต็มที่ เมื่อหมดอายุสัมปทานต้องโอนทรัพย์สินกลับคืนเป็นของรัฐซึ่งสัญญาสัมปทานส่วนใหญ่จะกำหนดระยะเวลาไว้ 20-30 ปี เช่น การให้สัมปทานในการจัดบริการเรือท่องเที่ยวตามเขื่อนต่างๆ การให้สัมปทานตั้งร้านขายสินค้าที่ระลึก เป็นต้น โดยเอกชนจะได้รับค่าตอบแทนจากประชาชนผู้ใช้บริการโดยตรง ขณะที่รัฐจะมีรายได้หรือส่วนแบ่งตามที่ตกลงกันไว้ในสัญญา (ค่าภาคหลวง) ซึ่งหากเอกชนดำเนินการผิดไปจากสัญญาที่กำหนดรัฐก็มีสิทธิยกเลิกสัญญาได้ การให้สัมปทานจึงเป็นการให้สิทธิที่เป็นของรัฐแก่เอกชนดำเนินการบางส่วนหรือทั้งหมดโดยรัฐยังสามารถควบคุมได้ และกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินบางกรณีซึ่งเอกชนเป็นผู้ลงทุนหรือจัดหามาจะตกเป็นของรัฐเมื่อสัญญาสิ้นสุด
ประโยชน์ที่รัฐได้รับจากการสัมปทานจะมีลักษณะแตกต่างจากการจ้างเหมา กล่าวคือ สำหรับการจ้างเหมารัฐจะได้ประโยชน์จากการประมูลในราคาต่ำสุด ในขณะที่การสัมปทานรัฐจะได้ประโยชน์จากผู้เสนอผลประโยชน์จากการประมูลแข่งขันสูงสุด ลักษณะการให้สัมปทานแก่เอกชนอาจไม่ใช้รูปแบบที่เป็นการให้ผู้ประกอบการเอกชนเป็นผู้จัดหาหรือผลิตสินค้าให้แก่ผู้บริโภคโดยตรง แต่อาจเป็นลักษณะการผลิตหรือบริการให้แก่รัฐ เช่น การจัดการจราจร การบริหารดูแลการเคหะของรัฐ เป็นต้น
4. ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public Private Partnerships หรือ PPPs)
เป็นการที่ภาครัฐได้รับความร่วมมือจากภาคเอกชนในการดำเนินภารกิจของรัฐเพื่อจัดบริการสาธารณะต่าง ๆ ในช่วงระยะเวลาหนึ่ง (ประมาณ 30 – 50 ปี) ซึ่งคล้ายกับการให้สัมปทานแต่ PPPs มักมีอายุสัมปทานนานกว่าการให้สัมปทานทั่วๆ ไป อีกทั้งเอกชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในภารกิจของรัฐมากขึ้น เช่น ร่วมออกแบบ หาแหล่งเงินทุน ก่อสร้าง เป็นต้น PPPs มีหลายวิธีที่สำคัญซึ่งมักใช้ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การดำเนินการแบบ BOT (Build-Operate-Transfer) เป็นรูปแบบที่เอกชนจะเป็นผู้ลงทุน ออกแบบก่อสร้าง และบริหารจัดการ เมื่อสิ้นสุดสัญญาเอกชนผู้รับสัมปทานก็จะโอนกิจการทั้งหมดให้หน่วยงานของรัฐ แบบ BOO (Build-Own-Operate) เป็นการให้เอกชนลงทุนก่อสร้าง ดำเนินการและเป็นเจ้าของกิจการโดยรัฐมีพันธะสัญญาจะต้องรับซื้อผลผลิตนั้นๆ เช่น กรณีการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยให้เอกชนดำเนินการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแล้วขายไฟฟ้าให้กับการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ตกลงไว้ล่วงหน้ารูปแบบนี้ กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่เอกชนสร้างก็ยังคงเป็นของเอกชน หรืออาจจะเป็นรูปแบบ BTO (Build-Transfer-Operate) เอกชนผู้รับสิทธิ์จะเป็นผู้รับผิดชอบในการลงทุน ออกแบบและดำเนินการก่อสร้าง และเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จผู้รับสิทธิจะต้องโอนทรัพย์สินต่างๆ ภายใต้ข้อตกลงในสัญญาให้แก่รัฐ แต่เอกชนก็ยังเป็นผู้บริหารกิจการตลอดอายุสัมปทาน เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทยให้สัมปทานเอกชนก่อสร้างทางด่วนขั้นที่ 2 องค์การโทรศัพท์ให้สัญญาเอกชนในการขยายบริการเครือข่ายโทรศัพท์ 3 ล้านเลขหมาย และการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ เป็นต้น
5. การร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับภาคเอกชน (Joint Public-Private Venture)
ลักษณะของการร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชนอาจเป็นลักษณะลงทุนร่วมกันในการตั้งกิจการใหม่หรือเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ โดยเป็นการประสานความเชี่ยวชาญและทุนรวมของเอกชนและรัฐในลักษณะเป็นการเสี่ยงร่วมกัน วิธีนี้จะคล้ายๆ กับ PPPs แต่การร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับภาคเอกชน ภาครัฐจะร่วมเฉพาะเงินทุนไม่จำเป็นต้องร่วมบริหารจัดการกับเอกชน
การร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับภาคเอกชน สามารถแบ่งได้เป็น 2 วิธี คือ
1) รัฐวิสาหกิจร่วมลงทุนกับเอกชนจัดตั้งบริษัทขึ้นดำเนินการในกิจกรรมที่เคยทำอยู่โดยบริษัทเอกชนจะเป็นผู้บริหารงาน วิธีการนี้จะทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถลดการก่อหนี้และได้ประโยชน์ทางด้านเทคโนโลยีการตลาดและการจัดการ ซึ่งจะทำให้บริษัทที่จัดตั้งขึ้นมีความคล่องตัวในการบริหารงานไม่ติดอยู่กับกฎระเบียบ เช่น การบินไทยร่วมทุนร้อยละ 30 กับเอกชน เพื่อจัดตั้งบริษัท ครัวการบินภูเก็ต
2) รัฐวิสาหกิจประเมินทรัพย์สินของตนแล้วนำไปลงทุนกับภาคเอกชนโดยต้องเป็นกิจการที่เอกชนทำได้ดีอยู่แล้วหรือมีการแข่งขันสูง ซึ่งหากการถือหุ้นของภาครัฐไม่เกินร้อยละ 50 จะมีผลทำให้พ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจ ทำให้สามารถดำเนินการในขบวนการต่างๆ ให้มีความรวดเร็วและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
6. การกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ฯ หรือการขายกิจการ (Divestiture)
เป็นการแปรรูปในรูปแบบของการขายทรัพย์สินหรือโอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของรัฐให้แก่เอกชน โดยการขายกิจการหรือทรัพย์สินบางส่วนหรือกิจการทั้งหมดก็ได้ หากเป็นการขายกิจการทั้งหมด นอกจากรัฐจะได้รับรายได้จากการขายกิจการแล้วยังถือเป็นการปลดเปลื้องภาระของรัฐในการจัดการดำเนินการกิจการนั้นทั้งหมด และหากเป็นกิจการที่รัฐดำเนินการขาดทุนจะทำให้รัฐประหยัดในรูปการจ่ายเงินอุดหนุน ซึ่งทำให้สถานะงบประมาณของรัฐดีขึ้น
ลักษณะการกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ฯ หรือการขายกิจการนี้อาจกระทำได้ 3 รูปแบบ ได้แก่
1) ลดสัดส่วนการถือหุ้นภาครัฐลงแต่ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 50 โดยการขายหุ้นเพิ่มทุนหรือแบ่งขายหุ้นสามัญบางส่วนของรัฐวิสาหกิจในตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งมีผลทำให้รัฐวิสาหกิจยังคงสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ เช่น กรณีการนำหุ้นการบินไทยออกขายในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น
2) ลดสัดส่วนผู้ถือหุ้นภาครัฐลงให้ต่ำกว่าร้อยละ 50 มีผลให้พ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น บริษัท ทิพยประกันภัย จำกัด ทั้งนี้ หากจะนำหุ้นไปขายในตลาดหลักทรัพย์จะต้องดำเนินการแปลงกิจการรัฐวิสาหกิจให้เป็นบริษัทจำกัดก่อน (แต่รัฐวิสาหกิจในปัจจุบันร้อยละ 70 ยังไม่ได้ดำเนินการแปลงกิจการให้เป็นบริษัทจำกัด จึงไม่สามารถที่จะกระจายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ได้)
3) รัฐวิสาหกิจตั้งบริษัทลูกขึ้นเพื่อดำเนินกิจกรรมแทนโดยรัฐวิสาหกิจถือหุ้นในบริษัทลูกทั้งหมดในขั้นแรก แล้วจึงดำเนินการเพิ่มทุนในบริษัท หรือกระจายหุ้นเดิมของบริษัทลูกด้วยการนำเข้าซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ฯ ในสัดส่วนเกินกว่าร้อยละ 50 เพื่อให้บริษัทลูกมีสภาพเป็นบริษัทที่มีการดำเนินงานแบบเอกชนภายหลังการเข้าไปซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ฯ เช่น กรณีของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยจัดตั้งบริษัท ผลิตไฟฟ้า จำกัด (มหาชน) หรือ เอ็กโก กรุ๊ป ขึ้นโดยถือหุ้นร้อยละ 100 แล้วกระจายหุ้นร้อยละ 51 เข้าไปซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ฯ
7. การจำหน่ายจ่ายโอนและยุบเลิกกิจการ (Trade sale and Liquidation)
รัฐจะให้คณะรัฐมนตรีมีมติยุบเลิกกิจการรัฐวิสาหกิจ โดยการจำหน่ายจ่ายโอนกิจการหลังชำระบัญชีเพื่อให้ภาคเอกชนมาซื้อกิจการนั้น ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นกิจการที่รัฐหมดความจำเป็นในการดำเนินการและภาคเอกชนสามารถดำเนินกิจการประเภทนี้ได้ดีกว่า เช่น การยุบเลิกโรงงานกระสอบป่านหรือการจำหน่ายหุ้นทั้งหมดของบริษัท อุตสาหกรรมน้ำตาลชลบุรี จำกัด เป็นต้น
8. การถอนตัวจากการจัดผลิตโดยรัฐ (Withdrawal from Service Provision)
การถอนตัวจากการจัดผลิตโดยรัฐ หมายถึง การที่รัฐยกเลิกการจัดการจัดหาสินค้านั้นอีกต่อไปอาจด้วยเหตุผลเพราะสินค้านั้นไม่มีความจำเป็นอีกต่อไปหรือได้มีการเรียกร้องผ่านกลไกการเมืองไม่ให้รัฐจัดผลิตอีกต่อไป หรือรัฐไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะจัดผลิตหรือไม่มีอุปสงค์ต่อสินค้านั้นหรือเอกชนเองได้จัดผลิตสินค้านั้นอยู่แล้ว การยกเลิกการผลิตการจัดหาโดยรัฐเป็นไปเพื่อให้การผลิตดำเนินการโดยเอกชนและเป็นไปตามกลไกการตลาด
9. การออกคูปองสิทธิบัตรและการให้เงินช่วยเหลือ (Voucher and Grant)
การออกคูปองสิทธิบัตรแก่ผู้บริโภคเพื่อให้สินค้าหรือบริการที่กำหนดไว้ในคูปองเป็นการอีกรูปแบบหนึ่งของการให้เอกชนดำเนินการแทนรัฐ โดยผู้บริโภคสามารถนำคูปองสิทธิบัตรที่ได้รับจากรัฐบาลไปใช้ซื้อสินค้าและบริการจากผู้ผลิต ซึ่งในกรณีนี้ผู้บริโภคสามารถนำคูปองสิทธิบัตรไปเลือกซื้อสินค้าหรือใช้บริการจากผู้ประกอบการที่ตนพอใจ ทำให้ผู้ผลิตต้องแข่งขันกันเพื่อให้ได้ลูกค้ามากที่สุด แล้วนำคูปองสิทธิบัตรที่ได้รับไปแลกเป็นเงินจากรัฐบาล วิธีการนี้เป็นการที่รัฐเป็นผู้จัดหาสินค้าและบริการแต่ไม่ได้เป็นผู้ผลิตเอง และผู้บริโภคยังคงมีเสรีภาพในการเลือกบริโภคจากระบบตลาด โดยรัฐเป็นผู้ให้การจุนเจือด้านการเงิน
ส่วนการให้เงินช่วยเหลือเป็นรูปแบบของการให้เอกชนดำเนินการแทนรัฐโดยรัฐให้เงินช่วยเหลือโดยตรงแก่เอกชนผู้ผลิต โดยผู้ผลิตจะขายสินค้าในราคาต่ำกว่าราคาตลาด หรือตามราคาที่รัฐเป็นผู้กำหนด แต่ผู้บริโภคยังคงมีเสรีภาพในการเลือกซื้อสินค้า การให้เงินช่วยเหลือนี้ถือเป็นรูปแบบหนึ่งของการแปรรูป เพื่อลดภาระที่รัฐต้องดำเนินการผลิตด้วยตนเอง
10. การเก็บค่าบริการจากผู้บริโภค (User Charge)
โดยปกติแล้วการจัดผลิตหรือจัดบริการของรัฐได้รับเงินงบประมาณมาจากการจัดเก็บภาษีของประชาชน หมายความว่า ผู้เสียภาษีทุกคนมีส่วนรับผิดชอบในค่าใช้จ่าย แต่ผู้ที่ได้รับประโยชน์คือผู้บริโภคเพียงบางกลุ่ม การที่รัฐให้เอกชนเป็นผู้ผลิตหรือผู้จัดหาสินค้าบริการโดยคิดค่าสินค้าและบริการจากผู้บริโภคถือว่าเป็นการให้ผู้บริโภครับผิดชอบในค่าใช้จ่ายโดยตรง ทั้งนี้ ผู้บริโภคอาจรับผิดชอบทั้งหมดหรือรับผิดชอบบางส่วน และรัฐยังคงต้องให้เงินช่วยเหลืออีกบางส่วน นอกจากนั้น การเรียกเก็บค่าบริการอาจเป็นการเรียกเก็บในราคาเดียว หรือรัฐอาจกำหนดให้จัดเก็บหลายราคาหากต้องการให้ความช่วยเหลือคนบางกลุ่ม เช่น การเก็บค่าบริการจากผู้บริโภคที่มีรายได้น้อยในราคาต่ำ
11. การเปิดให้มีการดำเนินการโดยเสรี (Liberalization)
เป็นการยกเลิกหรือผ่อนคลายกฎ ระเบียบต่างๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการเข้ามาประกอบกิจการ หรือเป็นการควบคุมกิจการให้ปฏิบัติตาม ทำให้การดำเนินการเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ เช่น กฎหมายการให้อำนาจผูกขาด การกำหนดราคา การกำหนดอัตรากำไร ซึ่งถือว่าเป็นอุปสรรคต่อการทำงานของกลไกตลาด
จะเห็นได้ว่า การจัดประเภทรูปแบบของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีลักษณะของการดำเนินการหลายระดับแต่ยังคงวัตถุประสงค์เดียวกันคือ เพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพ เปิดเสรี และเสริมสร้างสถานะการแข่งขัน