หน่วยงานรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินการอยู่ในประเทศไทย สามารถจำแนกประเภทได้หลายลักษณะ นอกจากจะสามารถจำแนกตามวิธีการจัดตั้งตามที่ได้อธิบายไว้แล้ว ยังสามารถจำแนกออกได้ 1) ตามลักษณะทางเศรษฐกิจ 2) ตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง 3) ตามที่มาทางกฎหมาย โดยมีรายละเอียด ดังนี้
- การจำแนกประเภทรัฐวิสาหกิจตามลักษณะทางเศรษฐกิจ
การจำแนกประเภทตามลักษณะทางเศรษฐกิจนี้ มีประโยชน์ในด้านการวิเคราะห์โครงสร้างและการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจในภาครวม โดยเฉพาะสำหรับประกอบการศึกษาแนวโน้มและวิเคราะห์ภาวะเศรษฐกิจ การจำแนกประเภทรัฐวิสาหกิจตามลักษณะทางเศรษฐกิจนี้ได้มีการจัดทำขึ้นเพื่อการรวบรวมข้อมูลรัฐวิสาหกิจ ซึ่งได้มีการจัดทำโดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย มีรายละเอียด ดังนี้
1) สาขาพลังงาน มี 4 แห่ง คือการไฟฟ้าทั้ง 3 แห่ง และ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)
2) สาขาสาธารณูปการ มี 5 แห่ง คือการเคหะแห่งชาติ การประปานครหลวง การประปาส่วนภูมิภาค การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย และการทางพิเศษแห่งประเทศไทย
3) สาขาพาณิชย์และบริการ มี 4 แห่ง คือองค์การคลังสินค้า องค์การตลาด สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล และการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย
4) สาขาสังคมและเทคโนโลยี มี 6 แห่ง คือองค์การสวนสัตว์ การกีฬาแห่งประเทศไทย สำนักงานธนานุเคราะห์ องค์การเภสัชกรรม สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย และองค์การพิพิธภัณฑ์วิทยาศาสตร์แห่งชาติ
5) สาขาขนส่ง มี 14 แห่ง เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย บริษัทอู่กรุงเทพ จำกัด บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) และบริษัทท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ เป็นต้น
6) สาขาอุตสาหกรรม มี 6 แห่ง เช่น โรงงานไพ่ โรงงานยาสูบ และโรงพิมพ์ตำรวจ เป็นต้น
7) สาขาเกษตรและทรัพยากรธรรมชาติ มี 8 แห่ง เช่น องค์การสะพานปลา องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย และองค์การสวนพฤกษศาสตร์ เป็นต้น
8) สาขาสื่อสาร มี 3 แห่ง คือการสื่อสารแห่งประเทศไทย องค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย และบริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน)
สำหรับสถาบันการเงินที่เป็นรัฐวิสาหกิจต่างๆ เช่น ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ รวมทั้งสถานธนานุเคราะห์ จะไม่รวมอยู่ในการรวบรวมข้อมูลรัฐวิสาหกิจของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่งประเทศไทย เพราะสถาบันการเงินเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของระบบการเงิน หรืออยู่ในภาคการเงินมากกว่าเป็นส่วนร่วมระหว่างภาครัฐบาลและภาคเอกชนดังเช่นรัฐวิสาหกิจอื่น
- การจำแนกประเภทรัฐวิสาหกิจตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง
นอกจากการจำแนกประเภทรัฐวิสาหกิจตามลักษณะต่างๆ ข้างต้น คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงรัฐวิสาหกิจของคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการและระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ได้เสนอการจำแนกประเภทรัฐวิสาหกิจตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง เพื่อการกำหนดนโยบายของรัฐต่อรัฐวิสาหกิจให้ชัดเจนและเหมาะสม โดยจำแนกประเภทรัฐวิสาหกิจเป็น 5 ประเภทคือ
1) รัฐวิสาหกิจประเภทที่หารายได้ให้รัฐ รัฐวิสาหกิจประเภทดังกล่าวนี้ บางรัฐวิสาหกิจเป็นการผลิตหรือจัดขายสินค้าจำพวกสิ่งเสพติดหรือสินค้าจำพวกอบายมุข รัฐจึงต้องเข้าควบคุม เช่น โรงงานยาสูบ กระทรวงการคลัง สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล
2) รัฐวิสาหกิจประเภทที่เป็นสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ มี 2 ประเภทคือ
(1) รัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภค เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การประปานครหลวง การประปาส่วนภูมิภาค
(2) รัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปการ เช่น การทางพิเศษแห่งประเทศไทย บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) การท่าเรือแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) บริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัดบริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศ จำกัด การเคหะแห่งชาติ เป็นต้น
3) รัฐวิสาหกิจประเภทที่จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินการตามนโยบายพิเศษ เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีความมุ่งหมายในการจัดตั้งแตกต่างกันไปตามความต้องการของแต่ละประเทศ ขึ้นอยู่กับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของประเภทนั้นๆ โดยในบางครั้งการจัดรัฐวิสาหกิจอาจจะไม่มีความมุ่งหมายมาก่อน แต่มากำหนดในกฎหมายจัดตั้งโดยอาจเนื่องมาจากสถานการณ์คับขันทางเศรษฐกิจหรือความต้องการทางสังคม การเมือง หรืออาจจัดตั้งขึ้นเพื่ออนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือตั้งขึ้นเพื่อส่งเสริมเกษตรกรรมและพาณิชย- กรรม ซึ่งสามารถแบ่งได้แบ่ง 4 ประเภท คือ
(1) รัฐวิสาหกิจประเภทสถาบันการเงิน เช่น ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย สำนักงานธนานุเคราะห์ กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ เป็นต้น
(2) รัฐวิสาหกิจประเภทอนุรักษ์และใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ เช่น บริษัท การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย จำกัด (มหาชน) องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ เป็นต้น
(3) รัฐวิสาหกิจประเภทเกษตรกรรมและพาณิชยกรรม เช่น องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย องค์การสวนยาง องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร องค์การสะพานปลา โรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต องค์การเภสัชกรรม องค์การสุรา กรมสรรพสามิต บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น
(4) รัฐวิสาหกิจประเภทส่งเสริมกิจกรรมต่างๆ เช่น การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย การกีฬาแห่งประเทศไทย องค์การสวนสัตว์ สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย สำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง เป็นต้น
4) รัฐวิสาหกิจประเภทที่จัดตั้งขึ้นเพื่อความมั่นคงของประเทศ เช่น องค์การแบตเตอรี่ เป็นต้น
5) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นหรือได้มาด้วยเหตุผลอื่น เช่น ธนาคารกรุงไทย โรงงานน้ำตาล กรมโรงงานอุตสาหกรรม บริษัท สหโรงแรมไทยและการท่องเที่ยว จำกัด เป็นต้น
การจะใช้วิธีการจำแนกรัฐวิสาหกิจลักษณะใดนั้นขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ในการใช้ข้อมูลจากการจำแนกนั้น หากเป็นการใช้เพื่อวิเคราะห์ระบบเศรษฐกิจ ก็ควรจะใช้การจำแนกตามลักษณะเศรษฐกิจ หรือหากมีการใช้ข้อมูลเพื่อการกำหนดนโยบายของรัฐบาลต่อรัฐวิสาหกิจ ก็น่าจะใช้การจำแนกตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง เป็นต้น
- การจำแนกประเภทรัฐวิสาหกิจตามที่มาทางกฎหมาย
การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามที่มาทางกฎหมาย รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งถูกจัดตั้งโดยกฎหมายที่ต่างกันตามเหตุผลและความจำเป็นเฉพาะเรื่อง รัฐวิสาหกิจประเภทที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของชาติหรือรัฐวิสาหกิจ ที่มีหน้าที่ในการทำบริการสาธารณะส่วนใหญ่จะถูกจัดตั้งโดยกฎหมายเฉพาะอันเป็นกฎหมายประเภทกฎหมายมหาชนโดยรัฐวิสาหกิจที่มีความจำเป็นที่จะต้องใช้ “อำนาจรัฐ” ในการจัดทำบริการสาธารณะมักจะถูกจัดตั้งโดยกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ส่วนรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีความจำเป็นต้องใช้อำนาจรัฐก็จะถูกจัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามพระราชบัญญัติแม่บท ส่วนรัฐวิสาหกิจประเภทหารายได้อาจจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเอกชนในรูปของบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดก็ได้ และนอกจากนี้ ยังมีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจอีกประเภทหนึ่งในส่วนราชการเป็นหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และใช้เงินงบประมาณแผ่นดินในการดำเนินกิจการ
- การจัดตั้งโดยกฎหมายมหาชน รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่นั้นจัดตั้งขึ้นโดยมีการตรากฎหมายขึ้นมาจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเฉพาะแห่ง กฎหมายต่างๆ เหล่านี้เป็นกฎหมายมหาชนซึ่งมีอยู่หลายลักษณะด้วยกัน คือ
(1) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยกฎหมายเฉพาะ (specific law) คือ พระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นที่เทียบเท่า เช่น ประกาศคณะปฏิวัติ พระราชกำหนด ส่วนใหญ่จะเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อดำเนินกิจการสำคัญ มีขอบเขตกว้างขวางและมีความจำเป็นที่จะต้องมีอำนาจและสิทธิพิเศษต่างๆ เพื่อให้สามารถดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้นได้ รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2485 การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2511 การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย พ.ศ.2543 สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ.2517 ธนาคารออมสิน จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารออมสิน พ.ศ.2498 เป็นต้น
(2) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามพระราชบัญญัติแม่บท พระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ.2496 เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นโดยได้บัญญัติไว้ในมาตรา 3 ว่า “เมื่อรัฐบาลเห็นเป็นการสมควรจะจัดตั้งองค์การเพื่อดำเนินการอันเป็นสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์ในทางเศรษฐกิจ หรือช่วยเหลือในการครองชีพ หรืออำนวยการแก่ประชาชนใช้เงินลงทุนจากงบประมาณแผ่นดิน ก็ให้กระทำได้โดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา” จากบทบัญญัติดังกล่าวที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารที่จะจัดตั้งองค์การหรือหน่วยงานขึ้นมาทำหน้าที่ดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะได้ จึงเกิดหน่วยงานหลายๆ แห่ง ซึ่งมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ พ.ศ.2519 สถาบันการบินพลเรือน จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันการบินพลเรือน พงศ.2535 องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การจัดตั้งองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร พ.ศ.2535 เป็นต้น
2) การจัดตั้งโดยกฎหมายเอกชน รัฐวิสาหกิจแห่งถูกจัดตั้งขึ้นตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้สำหรับการจัดตั้งองค์การดำเนินธุรกิจของเอกชน โดยมุ่งหวังที่จะให้การดำเนินงานมีความคล่องตัวเช่นกิจการของเอกชนและหลุดพ้นจากระเบียบและขั้นตอนของรัฐสามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ
(1) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ได้แก่ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกับการจัดตั้งบริษัทจำกัด ดังนั้น จึงต้องดำเนินการจดทะเบียนเป็นบริษัทจำกัด โดยรัฐจะเข้าไปถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ มีการนำเอาหลักเกณฑ์การดำเนินงานของเอกชนมาใช้เพื่อให้มีความคล่องตัวและเป็นอิสระ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้น เช่น บริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย จำกัด บริษัท ไทยเดินเรือทะเล จำกัด เป็นต้น
(2) รัฐวิสาหกิจจัดตั้งตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. 2535 แม้พระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ.2535 จะเป็นกฎหมายมหาชนก็ตาม แต่เป็นกฎหมายมหาชนที่มีขึ้นเพื่อวางเงื่อนไขต่างๆ ในการดำเนินธุรกิจขนาดใหญ่ของเอกชน จึงถือได้ว่ากิจการที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายดังกล่าวเป็นกิจการที่จัดตั้งขึ้นในระบบกฎหมายเอกชน มีรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่จัดตั้งขึ้นโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกับการจัดตั้งบริษัทมหาชนจำกัด โดยรัฐจะเข้าไปถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ และนำเอาหลักเกณฑ์ตามกฎหมายดังกล่าวมาใช้เพื่อความคล่องตัวและเป็นอิสระ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้น เช่น บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท กสท.โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นต้น
รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดย “ทุนหมุนเวียน” ตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง รัฐวิสาหกิจประเภทนี้จัดตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรีเพื่อให้เป็นหน่วยงานธุรกิจของรัฐ ตั้งขึ้นในส่วนราชการโดยรัฐให้ทุนเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน มีการกำหนดระเบียบหรือข้อบังคับในการบริหารงานภายในของตนเอง รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคล เช่น องค์การสุรา กรมสรรพสามิต (บริหารงานตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดตั้งองค์การสุรา กรมสรรพสามิต พ.ศ.2506) โรงพิมพ์ตำรวจ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (บริหารงานตามข้อบังคับโรงพิมพ์ตำรวจ กรมตำรวจ พ.ศ.2508) เป็นต้นโรงงานยาสูบ กระทรวงการคลัง (บริหารงานตามระเบียบบริหารงานโรงงานยาสูบ พ.ศ.2516)