ในการประเมินผลโครงการพัฒนาภาครัฐอาจกล่าวได้ว่า ยังไม่มีการประเมินผลโครงการหลังดำเนินโครงการแล้วอย่างที่ควรจะเป็น คงมีเพียงแค่คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินเท่านั้นที่ดำเนินการในเรื่องนี้อย่างจริงจัง แต่ทว่าก็เป็นเพียงแค่การประเมินผลที่มุ่งเน้นการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎระเบียบต่าง ๆ ด้านการจัดซื้อจัดจ้าง และการใช้งบประมาณ (Compliance Auditing) เท่านั้น ส่วนการประเมินผลการดำเนินงานโครงการภายหลังโครงการแล้วเสร็จ (Project Performance Auditing : PPA) ยังมีค่อนข้างน้อย การขาดการประเมินระบบ PPA หรือการประเมินผลการดำเนินงานโครงการภายหลังโครงการแล้วเสร็จ ทำให้ขาดข้อมูลและองค์ความรู้เกี่ยวกับการดำเนินงานโครงการที่เป็นประโยชน์ต่อการจัดทำโครงการใหม่ ทำให้โครงการใหม่ ๆ ที่จัดทำขึ้นอาจดำเนินงานผิดพลาดซ้ำแล้วซ้ำอีกเหมือนดังเช่นโครงการที่เคยดำเนินงานผิดพลาดมาแล้วในอดีต ดังนั้นหากต้องการให้การจัดทำโครงการใหม่ ๆ มีข้อบกพร่องน้อยกว่าโครงการที่ดำเนินการผ่านมาแล้วควรจะได้ทำการประเมินผลในระบบ PPA เสมอ
การประเมินผลการดำเนินงานโครงการภายหลังโครงการแล้วเสร็จหรือการประเมินผลระบบ PPA[2] เสริมพล รัตสุขเสนอความเห็นว่า การประเมินผลโครงการในระบบ PPA จะประกอบด้วยกิจกรรมสำคัญดังต่อไปนี้
1. การจัดทำรายงานการสิ้นสุดโครงการ (Project Completion Report หรือ PCR) ภายใน 60 วัน หลังจากสิ้นสุดการดำเนินโครงการ
2. การจัดทำรายงานการประเมินผลโครงการ (Project Performance Audit Report: PPAR ภายหลังจากสิ้นสุดการดำเนินโครงการไปแล้วประมาณ 1 – 2 ปี
3. การประเมินผลระบบ PPA ที่ประกอบด้วย PCR และ PPAR จะเป็นส่วนหนึ่งของระบบการบริหารการจัดการโครงการพัฒนาขององค์กรภาครัฐทางด้านการลงทุนในรูปของโครงการพัฒนา เช่น การประเมินผลการดำเนินโครงการต่างๆ ในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (Eastern Economic Corridor หรือ EEC) เป็นต้น
สำหรับรายงานผลการดำเนินโครงการแบบ PCR มีสาระสำคัญโดยสรุปดังนี้
1. การจัดทำรายงานการสิ้นสุดโครงการ (PCR) การจัดทำรายงานการสิ้นสุดโครงการเป็นหน้าที่ของผู้บริหารโครงการและหน่วยงานเจ้าของโครงการที่จะต้องจัดทำรายงานการสิ้นสุดโครงการหรือ PCRเสนอต่อผู้บริหารระดับสูงสุดขององค์การเจ้าของโครงการ ภายหลังจากดำเนินโครงการเสร็จสิ้นแล้ว รายงานดังกล่าวจะต้องผ่านการพิจารณาของผู้บริหารหน่วยงานเจ้าของโครงการด้วย ในการจัดทำ PCR นั้น มีวัตถุประสงค์เพื่อประเมินผลการดำเนินโครงการ (project implementation) เพื่อหาข้อมูลและองค์ความรู้ที่ช่วยให้ปรับปรุงการดำเนินโครงการที่จะเกิดขึ้นใหม่ในอนาคตให้ดียิ่งขึ้น สมบูรณ์ยิ่งขึ้น มีปัญหาอุปสรรคน้อยลง การดำเนินงานราบรื่นขึ้น โดยใช้ประสบการณ์การดำเนินงานโครงการที่ผ่านมาเป็นบทเรียน
สำหรับข้อมูลและองค์ความรู้ที่จะได้จากการทำ PCR จะประกอบด้วย
1) การใช้ปัจจัยการดำเนินงานต่าง ๆ (inputs) หรือทรัพยากรบริหารในการดำเนินโครงการเช่น ค่าใช้จ่าย วัสดุอุปกรณ์ ทรัพยากรมนุษย์ เป็นต้น
2) สิ่งที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ (outputs) อาจเป็นผลิตภัณฑ์ หรือบริการ
3) ผลการทำงานของสิ่งที่ได้จากโครงการ หรือเป็นการใช้ประโยชน์ผลผลิตของโครงการเช่น ประสิทธิภาพในการขนส่งมวลชนของรถไฟฟ้าใต้ดินสายเฉลิมรัชมงคล (หัวลำโพง – บางซื่อ) ตามโครงการรถไฟฟ้ามหานครของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจอีกแห่งหนึ่งของประเทศไทยว่าเป็นอย่างไร เป็นต้น สำหรับองค์ประกอบของ PCRได้แก่
1. ข้อมูลภูมิหลังของโครงการ ประกอบด้วย เหตุผล/ความจำเป็นที่ต้องจัดทำโครงการ แนวคิดของโครงการ การศึกษาความเป็นไปได้/ความเหมาะสม/การวิเคราะห์โครงการของโครงการ วัตถุประสงค์/เป้าหมายและขอบเขตของโครงการ การพิจารณาเพื่อประเมินความเป็นไปได้/ความเหมาะสมของโครงการ การดำเนินโครงการ และบริษัทที่ปรึกษาที่เกี่ยวข้องกับโครงการ การเขียนส่วนประกอบที่เป็นภูมิหลังของโครงการนี้นิยมเขียนตามลำดับเหตุการณ์สำคัญ ๆ ของโครงการ (chronological events)
2. การเปรียบเทียบข้อแตกต่างระหว่างโครงการที่ดำเนินการเสร็จสิ้นแล้วกับโครงการที่ได้กำหนดไว้แต่เดิม เช่น เปรียบเทียบระหว่างวัตถุประสงค์/เป้าหมาย ขอบเขตของโครงการและเนื้องานที่ได้ ค่าก่อสร้างและค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน ประสิทธิผลของโครงการ ความเหมาะสมทางด้านเศรษฐกิจ การเงิน สังคม สิ่งแวดล้อม ระยะเวลาดำเนินงาน รวมทั้งประสิทธิภาพในการใช้งานของสิ่งที่ได้จากโครงการ พร้อมทั้งระบุเหตุผลถึงความแตกต่างระหว่างโครงการที่ดำเนินงานจริงจนสิ้นสุดโครงการกับข้อเสนอโครงการที่ทำไว้ก่อนดำเนินโครงการ
3. สรุปปัญหาการดำเนินงานในด้านต่าง ๆ ตั้งแต่ปัญหาการคัดเลือกผู้ว่าจ้างที่ปรึกษาโครงการ การจัดซื้อจัดจ้าง และการบริหารการจัดการโครงการ ฯลฯ
4. ประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดำเนินโครงการของหน่วยต่าง ๆ เช่น สำนักงานโครงการ บริษัทที่ปรึกษา ผู้รับเหมา กระบวนการบริหารการจัดการโครงการภายในหน่วยงานเจ้าของโครงการและหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องทั้งภายในและภายนอก
5. ปรับแก้ตัวเลขความคุ้มค่าทางการเงิน (financial feasibility) และความคุ้มค่าในเชิงเศรษฐกิจ (economic feasibility) ของโครงการโดยใช้ตัวเลขเงินลงทุนและค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานที่เป็นตัวเลขจริง รวมทั้งปรับแก้การประมาณการด้านอุปสงค์ของโครงการโดยใช้ข้อมูลล่าสุด
6. ข้อเสนอในการปรับปรุงการดำเนินงานเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของผลผลิตโครงการ
7. สรุปข้อมูลและองค์ความรู้ไปใช้ในการจัดทำโครงการใหม่ต่อไป
การจัดทำรายงานการประเมินผลภายหลังสิ้นสุดโครงการ (PPER)
การจัดทำรายงานประเมินผลภายหลังสิ้นสุดโครงการ (Post Project Evaluation Report หรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า PPER) นี้จะทำภายหลังจากทำ PCR แล้ว โดยที่ PPER จะเน้นในด้านการประเมินประสิทธิผลของโครงการโดยจะเปรียบเทียบผลสัมฤทธิ์ (Results)[3] หรือประโยชน์ที่เกิดขึ้นจริงกับผลสัมฤทธิ์หรือผลประโยชน์ที่กำหนดไว้ในข้อเสนอโครงการ สำหรับ PPER มีองค์ประกอบต่าง ๆ ดังนี้
1. การทบทวนปรับตัวเลขต่าง ๆ ในรายงาน PCR ได้แก่
– ข้อมูลสำคัญของโครงการตามที่ได้วางแผนไว้และใช้เป็นพื้นฐานในการประเมินค่าโครงการ
– ปัจจัยต่าง ๆ (inputs) ที่ใช้จริง ๆ เช่น เงินลงทุน เวลาในการดำเนินโครงการโดยเปรียบเทียบกับที่คาดคะเนความจำเป็นต้องใช้พร้อมทรัพยากรต่าง ๆ ในการดำเนินโครงการทั้งนี้จะต้องระบุเหตุผลให้ชัดเจนด้วย ถ้าหากว่าใช้ปัจจัยในการดำเนินโครงการต่างจากที่คาดคะเนไว้
– สิ่งที่ได้จริง และสิ่งที่เกิดจากโครงการ โดยเปรียบเทียบกับสิ่งที่ได้วางแผนไว้ และให้ระบุเหตุผลที่ทำให้สิ่งที่ได้กับสิ่งที่เกิดขึ้นจริงต่างจากมาตรฐานที่ได้วางแผนไว้
2. การบริหารการจัดการโครงการได้ดำเนินการให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ มากน้อยเพียงใด มีปัญหาอุปสรรคอะไรบ้าง และใช้วิธีการอย่างไรในการแก้ไขปัญหาอุปสรรคให้คลี่คลายไป ประสิทธิภาพของโครงการจะพิจารณาจาก
– ผลกระทบทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของโครงการที่เกิดขึ้นจริงกับที่ได้กำหนดไว้ในข้อเสนอโครงการ โดยพิจารณาว่าตรงหรือแตกต่างกันหรือไม่ มากน้อยเพียงใด เพราะเหตุใด มาตรการในการป้องกันต่าง ๆ ที่กำหนดไว้ในแผนโครงการ ได้มีการดำเนินการมาตรการใดไปบ้างหรือไม่ มากน้อยเพียงใด ได้ผลเพียงไร
– ผลกระทบของโครงการที่มีต่อองค์การในด้านการเงิน (รายได้ – ค่าใช้จ่าย) แตกต่างจากที่ได้เคยประเมินไว้ในข้อเสนอโครงการหรือไม่ มากน้อยเพียงใด เพราะเหตุใด
– ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของโครงการ คำนวณค่าอัตราผลตอบแทนภายในทางเศรษฐกิจใหม่แล้วเปรียบเทียบกับค่าเดิม ผลเป็นอย่างไร แตกต่างกันหรือไม่ มากน้อยเพียงใด
– กลุ่มผู้ได้รับประโยชน์จริงจากโครงการต่างจากกลุ่มผู้ที่คาดว่าจะได้รับผลประโยชน์จากโครงการหรือไม่
– ข้อสรุปว่าโครงการที่ได้ดำเนินการไปนั้นประสบผลสำเร็จหรือไม่ทั้งด้านผลผลิต ระยะเวลาดำเนินโครงการ และค่าใช้จ่าย
– ข้อมูลและองค์ความรู้ที่ควรจะนำไปใช้ในการวางแผน การประเมินค่า และการดำเนินการสำหรับโครงการใหม่ ๆ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต
จะเห็นได้ว่าการประเมินผลโครงการเป็นงานที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง เพราะจะเป็นวิธีการที่จะทำให้ทราบข้อมูลได้ว่าผลการดำเนินโครงการจริง ๆ เป็นอย่างไร รายละเอียดของสิ่งต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นเป็นไปตามที่ได้กำหนดไว้ในข้อเสนอโครงการหรือไม่ รวมทั้งยังจะให้ข้อมูลและองค์ความรู้สำหรับโครงการที่จะเกิดขึ้นใหม่ในอนาคตด้วย
[1] เฉลิมพงศ์ มีสมนัย cmisomnai@gmail.com สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
[2] ระบบ PPA (Project Performance Report) เป็นระบบที่สถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาทั้งหลาย เช่น ธนาคารโลก และธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย ฯลฯ ใช้เพื่อประเมินการดำเนินงานโครงการของประเทศ ต่าง ๆ ที่กู้เงินจากสถาบันการเงินเหล่านี้
[3] ผลสัมฤทธิ์หมายถึง ผลรวมระหว่างผลผลิต (outputs) ของโครงการกับผลลัพธ์ (outcomes) ของโครงการ