กระบวนทัศน์ใหม่สำหรับการบริหารรัฐกิจ : การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่แบบร่วมมือ[1]
การบริหารรัฐกิจเป็นการบริหารที่เกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนโดยรัฐบาลเป็นผู้กำหนดนโยบาย และองค์กรภาครัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ว่าจะเป็นข้าราชการ พนักงานราชการหรือบุคลากรประเภทอื่นที่เรียกโดยรวมว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัติโดยการกำหนดยุทธศาสตร์ แผน แผนงานและโครงการ เมื่อนำไปดำเนินการให้เกิดผลในทางปฏิบัติจำเป็นต้องมีการวางแผน การจัดองค์การ การนำ และการควบคุม โดยมีกฎหมาย กฎและระเบียบ แนวทางและวิธีการ และประเพณีการบริหารราชการเป็นกรอบในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลเพื่อแก้ไขปัญหาและตอบสนองความต้องการของมหาชนเพื่อสร้างความเป็นอยู่ที่ดี มีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีมาตรฐานการครองชีพในระดับสากลของประชาชนชาวไทย ซึ่งในการดำเนินงานให้บริการสาธารณะขององค์กรภาครัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และองค์กรของรัฐอื่นๆ นี้ถือเป็นองค์การสาธารณะซึ่งจะมีกระบวนทัศน์ในการบริหารเป็นกรอบในการบริหารราชการของไทย
เป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปแล้วว่าการบริหารราชการของประเทศไทยได้มีการดำเนินงานและมีการพัฒนามาโดยตลอดและมีการพัฒนามาอย่างต่อเนื่องจากราชอาณาจักรสุโขทัย อยุธยาและมาจนถึงรัตนโกสินทร์ในปัจจุบัน การบริหารราชการไทยในปัจจุบันได้จัดทำบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนโดยยึดกระบวนทัศน์ในการบริหารภาครัฐเป็นแนวทางในการดำเนินงานจากอดีดจนถึงปัจจุบันมีดังนี้
กระบวนทัศน์การบริหารองค์การสาธารณะ ในส่วนของการบริหารราชการขององค์กรภาครัฐหรือการบริหารองค์การสาธารณะนั้นเป็นการดำเนินงานโดยขององค์การของส่วนราชการและองค์กรภาครัฐในภาคส่วนต่างๆ รวมทั้งองค์การที่ไม่แสวงหากำไรเพื่อจัดทำสินค้าและบริการที่ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า สินค้าสาธารณะ(public goods and service) ให้แก่ประชาชนเพื่อตอบสนองความต้องการและแก้ไชปัญหาของประชาชนโดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างความเป็นอยู่ที่ดี เกิดความผาสุกทั้งในด้านคุณภาพชีวิตและมาตรฐานการครองชีพที่เหมาะสมตามอุดมคติความมั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน ของประชาชน
การจัดทำบริการสาธารณะขององค์กรภาครัฐนั้นเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณะทางปกครองซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐหรือฝ่ายปกครองที่ต้องผู้จัดทำ การดำเนินงานส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของการดูแลด้านความปลอดภัยและความสงบสุขของประชาชนและสังคม การป้องกันประเทศ และการคลังสาธารณะ เป็นต้น โดยบริการสาธารณะประเภทนี้รัฐจะอาศัยอำนาจพิเศษตามกฎหมายในการจัดทำ ตัวอย่าง เช่น บริการสาธารณะทางปกครอง เช่น การบริการด้านการทหาร การบริการด้านความมั่นคง กระบวนการยุติธรรม การจัดการสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ในการดำเนินการนี้ รัฐในฐานะที่เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยทางการบริหารจะเป็นผู้รับผิดชอบดำเนินการโดยการกำหนดนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย
สำหรับการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัตินั้นจะเป็นส่วนสำคัญที่จะก่อให้เกิดผลตามเจตนารมณ์ของนโยบายซึ่งเป็นการดำเนินการภายใต้กระบวนทัศน์ทางการบริหารรัฐกิจที่สำคัญที่ 3 กระบวนทัศน์ ซึ่งStephen P. Osborne ได้เสนอกระบวนทัศน์เกี่ยวกับการนำนโยบายสาธารณะ (public policy) ไปดำเนินการโดยองค์กรภาครัฐประกอบด้วย[2] 1) กระบวนทัศน์แรกเรียกว่า “ระบบการบริหารสาธารณะแบบดั้งเดิม (Traditional Public Administration: PA) ซึ่งเป็นการบริหารราชการในรูปแบบดั้งเดิมหรือตามประเพณีนิยม 2) กระบวนทัศน์ในลำดับถัดมาเรียกว่า “กระบวนทัศน์การจัดการสาธารณะแนวใหม่ (New Public Management : NPM)” และ 3) กระบวนทัศน์การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance: NPG)[3] โดยแต่ละกระบวนทัศน์มีแนวทางในการจัดบริการสาธารณะ โดยสรุปดังนี้
ก. การบริหารสาธารณะแบบดั้งเดิม การบริหารสาธารณะแบบดั้งเดิมนี้เกิดขึ้นในช่วงศตวรรษที่ 19 โดยWoodrow Wilson เสนอวิธีการบริหารรัฐกิจที่มีรากฐานจากแนวคิดการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ของ Frederic Taylor และแนวคิดระบบราชการ(bureaucracy) ของ Max Weber และคนอื่นๆ ในช่วงเวลานี้อาจกล่าวได้ว่าระบบราชการได้เกิดการขยายภารกิจการให้บริการสาธารณะมากขึ้นตามจำนวนประชากรที่เพิ่มมากขึ้นเพื่อให้สามารถให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนได้อย่างทั่วถึงส่งผลให้ระบบราชการมีขนาดใหญ่โต มีความยิ่งใหญ่โดยมีลักษณะสำคัญคือ การรวมศูนย์อำนาจ การผูกขาดการนำนโยบายไปปฏิบัติของระบบราชการ และการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนด้วยวิธีการเน้นในหลักกฎหมาย (rule of Law) และเน้นบทบาทของระบบราชการทั้งในส่วนของการกำหนดและนำนโยบายสาธารณะไปสู่การปฏิบัติ ส่งผลให้ระบบราชการในช่วงเวลานั้นเป็นกลไกการบริหารที่มีโครงสร้างใหญ่โต เทอะทะ มีสายการบังคับบัญชาที่ซับซ้อน ก่อให้เกิดการทำงานที่ซ้ำซ้อน ไร้ประสิทธิภาพ (inefficiency) หย่อนประสิทธิผล (ineffectiveness) และขาดความประหยัด (diseconomy) ทั้งในด้านของเวลาและงบประมาณ
ข. การจัดการภาครัฐแนวใหม่ แนวทางในการบริหารประเทศเพื่อให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่มีเป้าหมายเพื่อสร้าง “ประเทศมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” นั้นรัฐบาลไทยได้ใช้กระบวนทัศน์ในการบริหารใหม่ที่เรียกว่า “การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management :NPM) โดยการปรับเปลี่ยนแนวคิดและวิธีการบริหารจัดการภาครัฐที่เคยใช้บริหารราชการแผ่นดินมาแต่เดิมซึ่งไปเป็นการบริหารราชการแผ่นดินในรูปแบบใหม่ที่นำหลักการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบราชการและการแสวงหาประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการที่มุ่งสู่ความเป็นเลิศ โดยเฉพาะการนำเอาแนวทางหรือวิธีการบริหารงานของภาคเอกชนมาปรับใช้กับการบริหารงานภาครัฐ เช่น การบริหารงานแบบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ การบริหารงานแบบมืออาชีพ การคำนึงถึงหลักความคุ้มค่า การจัดการโครงสร้างที่กะทัดรัดและแนวราบ การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาแข่งขันการในการให้บริการสาธารณะ การให้ความสำคัญต่อค่านิยม จรรยาบรรณวิชาชีพ คุณธรรมและจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมทั้งการมุ่งเน้นการให้บริการแก่ประชาชนโดยคำนึงถึงคุณภาพ(quality)ของบริการสาธารณะเป็นสำคัญ เป็นต้น กระบวนทัศน์ในการบริหารราชการของไทยในช่วงนี้คงมีการนำมาใช้ในการบริหารราชการของไทยเรื่อยมาจนกระทั่งในปัจจุบัน อย่างไรก็ตามด้วยอิทธิพลของการเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อมทั้งทางเศรษฐกิจ การเมืองการปกครอง สภาพทางสังคม กระแสโลกาภิวัตน์ ตลอดจนความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีการสื่อสาร เริ่มส่งผลให้การจัดการภาครัฐแนวใหม่ไม่อาจตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพจำเป็นต้องมีการพัฒนาต่อไป
ค. การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่
ความหมายของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ ได้มีผู้ที่ความหมายของคำว่าการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ไว้เป็นจำนวนมาก แต่ละคนอาจมีเป้าหมายหรือมีความมุ่งหมายในการให้คำนิยามที่แตกต่างกันไป่คำนิยามดังต่อไปนี้ สำหรับความหมายของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ที่ได้รับการยอมรับ ได้
Tony Bovaird and Ulke Loffler (2005a, p. 6)[4] ได้ให้นิยามของคำว่า การจัดการปกครองสาธารณะหรือ NPG เอาไว้ว่า การจัดการปกครองสาธารณะ “หมายถึง วิถีทางที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้าไปมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างกันเพื่อมีอิทธิพลต่อผลลัพธ์ทางด้านนโยบายสาธารณะ” จากความหมายกว้างๆ นี้จะเห็นได้ว่าเกิดจากแนวคิดหรือมโนทัศน์(concept) ของการจัดการปกครองสาธารณะซึ่งได้ก่อให้เกิดชุดของคำถามที่แตกต่างกันได้แก่ ใครเป็นผู้มีสิทธิที่จะทำการตัดสินใจและมีอิทธิพลในขอบข่ายของคำว่าสาธารณะ ควรที่จะปฏิบัติตามหลักการอะไรบ้างในการตัดสินใจเกี่ยวกับขอบข่ายของคำว่าสาธารณะ และจะมีความมั่นใจได้อย่างไรว่า การกระทำร่วมกันเกี่ยวกับขอบข่ายสาธารณะนั้นจะส่งผลให้เกิดการปรับปรุงสวัสดิการที่ดีขึ้นสำหรับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งเป็นผู้ที่มีความสำคัญสูงสุดได้อย่างไร คำตอบสำหรับคำถามดังกล่าวได้นำไปสู่การให้คำนิยามการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ของ Bovaird and Löffler ดังกล่าวข้างต้น
นอกจากนิยามของการจัดการปกครองสาธารณะของดังกล่าวข้างต้นของ Bovaird and Löffler แล้ว Victor Pestoff (2010)[5] ยังได้ให้ความหมายหรือคำนิยามของคำว่าการจัดการปกครองสาธารณะไว้เช่นกัน โดยเขากล่าวว่า “การจัดการปกครองสาธารณะหมายถึง “การจัดการที่วางอยู่บนพื้นฐานของ “การผลิตร่วมกัน” (Co-Production) เป็นการจัดการที่ประกอบด้วยผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่าย รวมทั้งการให้บริการเกี่ยวกับสวัสดิการที่จัดขึ้นโดยฝ่ายที่สาม (Third Sector Provision of Welfare Services)” พร้อมกันนี้เขายังได้กล่าวถึงคำนิยามของการจัดการปกครองสาธารณะไว้ในบทความที่เขียนร่วมกันกับ Taco Brandsen โดย เขาได้กล่าวว่า “การจัดการปกครองสาธารณะ หมายถึง การที่มีหลาย ๆ ฝ่ายที่เข้าร่วมในการให้บริการดูแลสุขภาพ ดูแลผู้สูงอายุ การจัดการศึกษา ที่อยู่อาศัย สวัสดิการ ความปลอดภัย และสินค้าสาธารณะ (public goods) อื่น ๆ ซึ่งในทศวรรษนี้ได้ปรากฏให้เห็นชัดเจนถึงการจัดระบบความสัมพันธ์ใหม่ระหว่างรัฐกับฝ่ายที่สามในการจัดให้มีสินค้าและบริการสาธารณะโดยที่โฉมหน้าใหม่ของฝ่ายที่สามได้ถูกดึงให้เข้าร่วมจัดบริการสาธารณะกล่าวอีกด้านหนึ่งก็คือ มีการจัดการร่วมกัน (Co-management) ระหว่างฝ่ายที่สามกับรัฐ…”
นอกจากนี้ในทัศนะของ Patricia Kennett[6] เชื่อว่า การจัดการปกครองสาธารณะหรือ NPG เป็นรูปแบบใหม่ของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคม โดยที่ภารกิจในการแก้ไขปัญหาสาธารณะมิได้ผูกขาดอยู่
ในกำมือของรัฐบาลกลางอีกต่อไป แต่เป็นผลมาจากการมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างผู้กระทำการ(actors)อันหลากหลาย (a plurality of actors) ที่มีความสนใจผลประโยชน์ ค่านิยม การรับรู้ และทรัพยากรเชิงอำนาจ ที่แตกต่างกัน
สำหรับทัศนะของสมศักดิ์ สามัคคีธรรมและปรีดา วานิชภูมิ(2556.p.186) เห็นว่าการจัดการปกครองสาธารณะหรือ NPG เป็น “รูปแบบการจัดการปกครองด้านการให้บริการสาธารณะ(โดยเฉพาะการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ) ที่เกิดขึ้นภายใต้บริบทที่ภาคประชาสังคม ภาคธุรกิจ ชุมชนองค์การพัฒนาเอกชน และกลุ่มผลประโยชน์ทางวิชาชีพต่าง ๆ ได้เข้าร่วมดำเนินงานสาธารณะ ในรูปแบบของการจัดการภาคีอันหลากหลาย เช่น ภาคธุรกิจและภาคประชาสังคมเข้าร่วมกับหน่วยงานปกครองในการวางแผนพัฒนาระดับภูมิภาคและท้องถิ่น”
[1]เฉลิมพงศ์ มีสมนัย รองศาสตราจารย์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
[2] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน Stephen P. Osborne. (2010).The New Public Governance? : Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Oxfordshire, England. Routledge
[3] สำหรับคำว่า New Public Management นี้มีบางคนเรียกว่าระบอบการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่ ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน ศิระ พงษ์สุวรรณ.(2557). การจัดการภาคีสาธารณะกับประสิทธิผลของคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจจังหวัด. (ดุษฎีนิพนธ์,มหาวิทยาลัยเกริก) ค้นคืนจาก https://mis.krirk.ac.th/librarytext/mpa/2557/F Sira_Pongsuwan%20%20.pdf.
[4] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน Tony Bovaird, Elke Loeffler(Editors).(20156). “Public Governance in a Network Society” (by Elke Löffler) in Public Management and Governance. 3rd Edition. Milton Park, Abingdon, Oxfordshire, UK. Routledge.
[5] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน Victor Pestoff and Taco Brandsen.(2010). “Public governance and the third sector: opportunities for coproduction and innovation.” In New Public Governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance (pp.223 – 235). Milton Park, Abingdon, Oxfordshire, UK. Routledge.
[6] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน Patricia Kennett “Introduction: governance, the state and public policy in a
global age” pp. 3-18 in Patricia Kennett.(Editor).(2008).Governance, Globalization and Public Policy. Glensanda House, Montpellier Parade,Cheltenham, Glos GL50 1UA,UK. Edward Elgar Publishing Limited.