Public Policy in Thailand’s Agricultural Sector
ปัญหาการเกษตรของประเทศไทยเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่สะสมมาเรื้อรังอย่างยาวนาน และนับวันปัญหาจะยิ่งมีความซับซ้อนมากขึ้น ส่งผลกระทบในแง่ลบทั้งต่อเศรษฐกิจ คุณภาพชีวิตของเกษตรกร และสังคมไทยในภาพกว้าง ผลการศึกษาของสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร พบว่า ครัวเรือนเกษตรที่มีภาวะความยากจนหรือความรุนแรงของความยากจนมากที่สุด คือ ครัวเรือนภาคตะวันออกเฉียงเหนือ รองลงมาคือครัวเรือนภาคเหนือ ภาคกลาง และภาคใต้ ตามลำดับ ครัวเรือนในภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีส่วนแบ่งความยากจนสูงที่สุด คือร้อยละ 55.99 ของภาวะความยากจนทั้งหมด รองลงมาคือ ภาคเหนือ มีส่วนแบ่งภาวะความยากจนร้อยละ 27.37 ภาคกลางมีส่วนแบ่งภาวะความยากจนร้อยละ 14.30 และภาคใต้มีส่วนแบ่งภาวะความยากจนร้อยละ 2.34 (สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร, 2556) ดังนั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะเพื่อแก้ไขปัญหานี้จึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญและท้าทายอย่างยิ่ง ซึ่งมาตรการหรือนโยบายสาธารณะภาคการเกษตรของประเทศไทยที่ผ่านมาส่วนใหญ่เป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า เช่น การแทรกแซงราคาพืชผลทางการเกษตรในช่วงที่สินค้าเกษตรล้นตลาด และการผ่อนผันชำระหนี้เมื่อพืชผลเสียหาย เป็นต้น ซึ่งเป็นการแก้ปัญหาที่ปลายทางเน้นตัวสินค้าเกษตร สามารถบรรเทาความเดือดร้อนของเกษตรกรในระยะสั้นเท่านั้น ไม่ได้ให้ความสำคัญมากกับปัจจัยความเสี่ยงอื่น ๆ ของภาคเกษตรกรรมที่นับวันปัญหายิ่งทวีความรุนแรงและสลับซับซ้อนมากขึ้น เช่น ภัยธรรมชาติ มลภาวะ ขาดแคลนน้ำ และการระบาดของแมลงศัตรูพืชที่มีผลจากระบบนิเวศวิทยาที่เปลี่ยนไป ทั้งนี้การกำหนดนโยบายสาธารณะภาคการเกษตรของประเทศไทยที่ผ่านมามีประเด็นหลัก ๆ ดังนี้ (บุษบง ชัยเจริญวัฒนะ, บุญมี ลี้ และเทพกร ณ. สงขลา, 2545, หน้า 53-55 ; สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2565)
1. นโยบายการจัดการที่ดิน เริ่มต้นในสมัยสุโขทัยเน้นให้ประชาชนเข้าทำประโยชน์ในที่ดินอย่างเสรี ต่อมาสมัยอยุธยาให้มีนโยบายที่เน้นเรื่องกรรมสิทธิ์ที่ดินเพื่อป้องกันการแก่งแย่งที่ดิน และได้มีการกำหนดนโยบายการจัดการที่ดินด้านต่าง ๆ ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยเริ่มมีการวางนโยบายในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2520-2524) ให้รวมหน่วยงานทั้งหลายเข้าด้วยกันเป็นหน่วยงานบริหารจัดการที่ดินเพียงหน่วยงานเดียว จากนั้นในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ.2525-2529) มีการจัดตั้งคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ แต่นโยบายที่ดินแห่งชาตินี้ไม่สามารถแก้ปัญหาการจัดการที่ดินที่มีลักษณะแยกกันทำงานคนละทิศละทางได้ เนื่องจากไม่มีสภาพบังคับหน่วยงานต่าง ๆ ได้โดยตรง จึงทำให้ขาดเอกภาพในการจัดการที่ดินของรัฐยังคงเป็นปัญหาถึงปัจจุบัน และมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการที่ดินที่มีอยู่มากมายและยังไม่ถูกจัดให้เป็นระบบ ได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 พ.ร.บ. จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 พ.ร.บ. จัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 พ.ร.บ. ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 พ.ร.บ. ผังเมือง พ.ศ. 2518 พ.ร.บ. พัฒนาที่ดิน พ.ศ. 2526 พ.ร.บ. การจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2543 พ.ร.บ.และจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2558 เป็นต้น
2. นโยบายการจัดการน้ำ เริ่มขึ้นเมื่อมีการจัดตั้ง “กรมคลอง” ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งปัจจุบันคือ “กรมชลประทาน” แต่แนวนโยบายของรัฐที่ผ่านมาเป็นการมุ่งเน้นการจัดหาน้ำและการพัฒนาแหล่งน้ำมากกว่าการจัดการน้ำและการอนุรักษ์แหล่งน้ำ เช่น การจัดสร้างเขื่อน อ่างเก็บน้ำและฝาย และระบบชลประทานเพื่อการส่งน้ำ เป็นต้น ซึ่งมีกฎหมายเกี่ยวกับการจัดการน้ำและพัฒนาแหล่งน้ำเพื่อเกษตรกรรมหลายฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ. ชลประทานราษฎร์ พ.ศ. 2482 พ.ร.บ. ชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 พ.ร.บ. คันและคูน้ำ พ.ศ. 2505 และพ.ร.บ. จัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 เป็นต้น
3. นโยบายการจัดการดิน พืช ปุ๋ย และวัตถุอันตราย โดยนโยบายการจัดการดินเริ่มขึ้นประมาณปี พ.ศ. 2506 เพื่อแก้ไขปัญหาการใช้ประโยชน์ในที่ดินไม่เหมาะสม และกำหนดชัดเจนขึ้นในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 3-4 (พ.ศ. 2515-2524) และได้ประกาศใช้ พ.ร.บ. พัฒนาที่ดิน พ.ศ. 2526 ซึ่งให้ความสำคัญกับการแก้ปัญหาเสื่อมโทรมของดินและน้ำ ส่วนนโยบายที่เกี่ยวข้องกับพืช ปุ๋ย และวัตถุอันตราย เช่น พ.ร.บ.พันธุ์พืช พ.ศ. 2518 พ.ร.บ.กักพืช พ.ศ. 2507 พ.ร.บ. คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. 2542 พ.ร.บ.ปุ๋ย พ.ศ. 2518 และ พ.ร.บ.วัตถุอันตราย พ.ศ. 2535
4. นโยบายสินเชื่อเพื่อการเกษตร เริ่มกำหนดขึ้นนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2459 โดยให้มีสหกรณ์การเกษตรเป็นองค์กรบริหารจัดการสินเชื่อให้แก่เกษตรกร แต่ประสบความล้มเหลวในการบริหารจัดการ ในช่วงปี พ.ศ. 2515 ถึง พ.ศ. 2520 รัฐให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธ.ก.ส.) ขยายสาขา และให้ธนาคารแห่งประเทศไทยขยายสินเชื่อเพื่อการเกษตรกรรมผ่านทางธนาคารพาณิชย์ การขยายตลาดสินเชื่อเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรที่ขาดแคลนเงินทุนเพื่อทำการเกษตร โดยเฉพาะเงินทุนเพื่อซื้อปัจจัยการผลิตต่าง ๆ เช่น ที่ดิน ปุ๋ย ยาฆ่าโรคและแมลง เครื่องจักร และอุปกรณ์ เป็นต้น รวมถึงรัฐต้องการลดบทบาทสินเชื่อนอกระบบ ปัจจุบันขยายนโยบายการให้สินเชื่อไปยังเกษตรกรที่เป็นผู้ประกอบการบุคคลหรือนิติบุคคล และวิสาหกิจชุมชน ที่ผ่านการเข้าร่วมโครงการ New Gen Hug บ้านเกิด ที่ได้รับการรับรองจากหน่วยงานภาครัฐหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือผ่านการอบรมโครงการ Young Smart Farmer ที่ได้รับใบรับรองจากกรมส่งเสริมการเกษตร หรือเข้าร่วมโครงการพัฒนาเกษตรกรรุ่นใหม่ที่ได้รับเกียรติบัตรรับรองจากสำนักพัฒนา SME และ Startup เพื่อดึงดูดให้เกษตรรุ่นใหม่มีเงินลงทุนในการทำการเกษตร
5. นโยบายด้านการเกษตรอื่น ๆ เช่น (1) การลดความเสี่ยงของเกษตรกร โดยออกกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ในการประกันรายได้แก่เกษตรกรในกรณีราคาผลผลิตเกษตรตกต่ำ และออกกฎหมายประกันภัยพืชผลให้ครอบคลุมสินค้าเกษตรทุกชนิด รวมทั้งปศุสัตว์ สัตว์น้ำ และเครื่องมือหรืออุปกรณ์การเกษตรที่มีมูลค่าการลงทุนสูงที่เกิดจากภัยธรรมชาติ และโครงการ “เกษตรกรแปลงใหญ่” ดำเนินการโดยกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ โครงการนี้ช่วยให้เกษตรกรสามารถรวมกลุ่มเพื่อจัดการทรัพยากรและการผลิตร่วมกัน ส่งผลให้ต้นทุนการผลิตลดลงและรายได้เพิ่มขึ้น (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์, 2564, หน้า 42) รวมถึงโครงการตลาดนำการผลิตเป็นการสนับสนุนให้เกษตรกรผลิตพืชที่ตรงกับความต้องการของตลาด โดยใช้ข้อมูลจากการสำรวจความต้องการของผู้บริโภคและตลาดเป้าหมาย ส่งผลให้เกษตรกรมีรายได้ที่มั่นคงมากขึ้น (สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร, 2565, หน้า 78) (2) การแก้ไขปัญหาหนี้สินของเกษตรกร โดยออกกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการจัดการหนี้สินของเกษตรกรทั้งในระบบและนอกระบบ และการค้ำประกันเงินออมและการกู้ยืมเงินระหว่างสหกรณ์ (3) การเพิ่มมูลค่าสินค้าเกษตร โดยส่งเสริมการผลิตผลิตภัณฑ์แปรรูปสินค้าเกษตรท้องถิ่นในรูปแบบหนึ่งหมู่บ้านหนึ่งผลิตภัณฑ์ โครงการเกษตรอัจฉริยะ (Smart Farming) ที่ใช้เทคโนโลยีและนวัตกรรมเพื่อเพิ่มผลผลิตและลดต้นทุน (สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร, 2565, หน้า 35) อีกทั้งยังมีการส่งเสริมการรวมกลุ่มของเกษตรกรเพื่อเสริมสร้างอำนาจต่อรองในตลาด (ADB, 2021, p. 14) (4) การพัฒนาคุณภาพชีวิต โดยให้บริการการศึกษาแก่เกษตรกร จัดสวัสดิการรักษาพยาบาล และจัดทำทะเบียนข้อมูลของเกษตรกร รวมถึงโครงการประยุกต์ใช้ระบบเศรษฐกิจเน้นการลดการพึ่งพาตลาดภายนอก โดยสนับสนุนให้เกษตรกรสามารถผลิตและบริโภคในครัวเรือนเพื่อลดต้นทุนและสร้างความมั่นคงในระยะยาว (ธนาคารแห่งประเทศไทย, 2563, หน้า 53) และ (5) การส่งเสริมการรวมกลุ่ม เช่น การพัฒนาสหกรณ์การเกษตรการส่งเสริมสหกรณ์การเกษตรให้เข้มแข็งเพื่อเพิ่มอำนาจในการต่อรองราคาสินค้าเกษตรและเพิ่มศักยภาพในการบริหารจัดการทรัพยากร (กรมส่งเสริมสหกรณ์, 2564, หน้า 65)
จากการกำหนดนโยบายสาธารณะภาคการเกษตรของประเทศไทยข้างต้น สรุปได้ว่า ภาครัฐกำหนดนโยบายสาธารณะเพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาภาคการเกษตรได้อย่างครอบคลุมทุกด้าน ทั้งในด้านการจัดการที่ดิน การจัดการน้ำ การจัดการดิน พืช ปุ๋ย และวัตถุอันตราย สินเชื่อเพื่อการเกษตร และด้านการเกษตรอื่น ๆ แต่การกำหนดนโยบายดังกล่าวเมื่อนำมาดำเนินการแล้ว พบว่า ยังไม่ประสบความสำเร็จหรือแก้ไขปัญหาให้กับเกษตรกรได้มากนัก เนื่องจากปัญหาต่าง ๆ มีความสลับซับซ้อนและเชื่อมโยงกัน ยากที่จะหาข้อสรุปได้ว่าอะไรคือเหตุและผล ในขณะเดียวกันรูปแบบนโยบายที่กำหนดขึ้นยังไม่ตรงกับปัญหาและความต้องการที่แท้จริง หรือไม่สามารถแก้ปัญหาในระยะยาวได้อย่างยั่งยืน ประกอบกับการปฏิบัติเกี่ยวพันกับหลายหน่วยงาน หลายระดับ มีลำดับสายการบังคับบัญชาที่ยาว เจ้าหน้าที่ภาครัฐแยกกันทำงานคนละทิศละทาง ไม่ได้หาจุดร่วมและประสานความร่วมมือไปในทิศทางเดียวกัน และสิ่งสำคัญ คือ การกำหนดนโยบายสาธารณะยังคงเป็นหน้าที่ของฝ่ายการเมือง ผู้บริหารระดับสูงที่มีอำนาจ ไม่ได้สร้างการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้ส่วนที่เกี่ยวข้องทุกภาคส่วน และท้ายที่สุด คือ ยังไม่ได้ให้ประชาชนที่เป็นเกษตรกรเป็นผู้กำหนดนโยบายที่ตรงกับความต้องการของตนเอง ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดและทฤษฎีของ Lindblom (1959) และ Easton (1965) ที่ได้อธิบายไว้ว่า ผู้ที่ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะ คือ ฝ่ายการเมือง โดยกระบวนการตัดสินใจในการกำหนดนโยบายสาธารณะมีข้อจำกัดทั้งในด้านข้อมูล เวลา และทรัพยากร ฉะนั้นความต้องการและการสนับสนุนจากประชาชนหรือกลุ่มผลประโยชน์ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกลุ่มต่าง ๆ จึงเป็นส่วนสำคัญส่วนหนึ่งในการตัดสินใจกำหนดนโยบายสาธารณะ
ชมภูนุช หุ่นนาค. (2568). การกำหนดนโยบายสาธารณะภาคการเกษตร. วารสารนวัตกรรมการบริหารและการจัดการ. 13(2) (พฤษภาคม-สิงหาคม 2568), 227-240. (TCI 2) ISSN 3057-1758 (ONLINE)