รัฐบาลมีรายได้มาจากไหน[1]
ตามปกติรัฐบาลจะมีรายได้จากแหล่งรายได้ที่สำคัญ 4 แหล่งได้แก่ รายได้จากภาษีอากร รายได้จากรัฐพาณิชย์ รายได้จากการขายสิ่งของและบริการ ในกรณีที่รัฐบาลใช้นโยบายขาดดุลงบประมาณ รัฐบาลจำเป็นต้องก่อหนี้สาธารณะ แต่จะเป็นจำนวนมากน้อยเพียงใดนั้นขึ้นอยู่กับสภาวะทางเศรษฐกิจในปีงบประมาณนั้นๆ
สำหรับรายได้ของรัฐบาลส่วนใหญ่จะมาจากภาษีอากรที่ส่วนราชการของกระทรวงการคลังเป็นผู้จัดเก็บ เช่น กรมสรรพากร กรมสรรพสามิต กรมศุลกากร และยังมีส่วนราชการอื่นที่จัดเก็บภาษีอากรตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นผู้จัดเก็บด้วยเช่นกัน สำหรับรายได้จากภาษีอากรนั้นรัฐจัดเก็บจากภาษีอากรประเภทต่างๆ หลายประเภท กล่าวคือ
การจำแนกประเภทของรายได้รัฐบาลสามารถจำแนกได้หลายประเภทแล้วแต่ว่า จะใช้สิ่งใดเป็นเกณฑ์ในการจำแนกประเภท ในกรณีที่จำแนกตามองค์ประกอบของรายได้จะเห็นได้ว่ารายได้ของรัฐบาลจะประกอบด้วย 1) รายได้ประเภทภาษีอากร และ 2) รายได้ประเภทที่มิใช่รายได้ภาษีอากร กล่าวคือ
1) รายได้ประเภทภาษีอากร เป็นรายได้ที่รัฐบาลบังคับเก็บจากประชาชนตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด โดยรัฐบาลไม่มีภาระที่จะต้องชดใช้คืนให้กับผู้เสียภาษี
2) รายได้ประเภทที่มิใช่ภาษีอากร เป็นรายได้ที่รัฐเรียกเก็บจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลซึ่งได้รับผลประโยชน์หรือบริการของรัฐเป็นการเฉพาะ เช่น ค่าภาคหลวง ซึ่งเป็นค่าสิทธิซึ่งกฎหมายกำหนดให้ผู้ได้รับอนุญาตให้ทำการหาประโยชน์จากทรัพยากรของชาติต้องชำระให้แก่รัฐบาล ตัวอย่างเช่น ผู้รับสัมปทานป่าไม้จะต้องชำระค่าภาคหลวง ค่าธรรมเนียม และผลประโยชน์ตอบแทนอื่นๆ แก่ภาครัฐ
สำหรับรายได้ของรัฐที่มิใช่ภาษีอากรได้แก่ 1) ค่าภาคหลวงแร่ประเภทต่างๆ 2) ภาษีค่าทรัพยากรธรรมชาติอื่น ๆ 3) รายรับจากเงินกู้(loan) ซึ่งเป็นรายรับที่รัฐบาลดำเนินการกู้ยืมมาโดยมีพันธะผูกพันที่จะต้องชดใช้คืนเมื่อครบเวลาตามข้อกำหนด
ในมาตรา 11 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 กำหนดไว้ว่า “ในการเสนองบประมาณต่อรัฐสภานั้น ถ้าประมาณการรายรับประเภทรายได้ตามที่มีกฎหมายให้อำนาจจัดเก็บอยู่แล้วเป็นจำนวนต่ำกว่างบประมาณรายจ่ายทั้งสิ้นที่ขอตั้ง ให้แถลงวิธีหาเงินส่วนที่ขาดดุลต่อรัฐสภาด้วย แต่ถ้าเป็นจำนวนสูงกว่าก็ให้แถลงวิธีที่จะจัดการแก่ส่วนที่เกินดุลนั้นด้วย ในกรณีที่ต้องมีการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐและกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ”
นอกจากนี้ในกรณีที่รัฐบาลใช้นโยบายขาดดุลการคลัง รัฐบาลจะมีรายรับจากเงินกู้ รายรับส่วนนี้ได้มาจากการกู้เงิน ซึ่งการกู้เงินจะเกิดขึ้นในกรณีที่รัฐบาลจัดทำ “งบประมาณแบบขาดดุล” ดังนั้น รัฐบาลมีภาระที่ต้องชดใช้คืนเงินต้นพร้อมดอกเบี้ยให้แก่เจ้าหนี้ตามระยะเวลาที่ตกลงกันไว้กับเจ้าหนี้
สำหรับงบประมาณแบบขาดดุลจะหมายถึง “งบประมาณที่กำหนดค่าใช้จ่ายสูงกว่ารายได้ ค่าใช้จ่ายส่วนที่เกินจากรายได้นี้รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องจัดหามาโดยการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ” ซึ่งกฎหมายกำหนดให้ ให้กระทรวงการคลังมีอำนาจกู้เงินได้ตามความจำเป็น แต่กรณีจะเป็นประการใดก็ตาม การกู้เงินตามมาตรานี้ในปีหนึ่งๆ ต้องไม่เกินตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เช่น การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้สำหรับงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณใด กฎหมายให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เป็นเงินบาทไม่เกินวงเงินที่กำหนดคือ ร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม และ (2) ร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนเงินต้น ในการการกู้เงินนั้นรัฐบาลอาจจะใช้วิธีออกตั๋วเงินคลัง พันธบัตร ตราสารอื่น หรือทำสัญญากู้ก็ได้ แต่จะต้องได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีก่อน
สำหรับวิธีการจัดทำงบประมาณนั้นได้มีการจำแนกประเภทของรายได้ไว้หลายประเภทเพื่อให้เกิดความสะดวกในการเปรียบเทียบและการวิเคราะห์เพื่อวางแผนในการจัดเก็บรายได้ สำหรับการจำแนกประเภทรายได้ของรัฐบาลมีดังนี้
1) จำแนกตามประเภทของแหล่งที่มาของรายได้ มี 4 ประเภทได้แก่ 1) รายได้จากภาษีอากร 2) รายได้จากรัฐพาณิชย์ 3) รายได้จากการขายสิ่งของและบริการ และ 4) รายได้อื่น
ในกรณีที่รัฐบาลใช้นโยบายขาดดุลงบประมาณจะมีแหล่งที่มาของรายรับอีก 1 ประเภท คือรายรับจากเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณเข้ามาประกอบอยู่ด้วย เช่น ในปีงบประมาณ 2561-2564 รัฐบาลเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณเป็นจำนวน 550,358.1, 450,000.0, 469,000.0, 623,000.0 ล้านบาทตามลำดับ
2) จำแนกประเภทตามหน่วยงานที่จัดเก็บ ประกอบด้วยหน่วยงานในสังกัดของกระทรวงการคลังและหน่วยงานอื่นนั้นจากการประมาณการรายได้ปีงบประมาณ 2564 จำแนกประเภทตามหน่วยงานที่จัดเก็บลดลงจากปี 2563 จำนวน 51,780.6 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 1.74 จากปี 2563 ผลการประมาณการการจัดเก็บรายได้ในปี 2564 เป็นผลจากการถดถอยทางเศรษฐกิจที่เกิดจากการระบาดของโรคโควิด – 19 ซึ่งส่งผลไปถึงการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลในปีงบประมาณ 2564 อีกด้วย
สำหรับรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร จำแนกตามหน่วยงานที่ จะพบว่าประมาณการรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากรปีงบประมาณ 2564 ลดลงจาก ปีงบประมาณ 2563 จำนวน 28,819.4 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 10.75 จึงเป็นส่วนสำคัญที่รัฐบาลจำเป็นต้องใช้นโยบายขาดดุลงบประมาณปีงบประมาณ 2654
4) การจำแนกตามเกณฑ์ต่างๆ เช่น การจำแนกตามส่วนราชการระดับกระทรวงและส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง และหน่วยงานภายใต้การควบคุม ดูแลของนายกรัฐมนตรี การจำแนกตามภาคเช่น กรุงเทพมหานคร ภาคเหนือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคกลาง ภาคตะวันออกและภาคใต้
การจำแนกตามหน่วยงานที่จัดเก็บ เป็นต้น ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่การประมาณการรายได้งบประมาณโดยสังเขป ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2564
[1] รองศาสตราจารย์ ดร.เฉลิมพงศ์ มีสมนัย สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มสธ. E-mail:cmisomnai@gmail.com