Blog

การคลังรัฐวิสาหกิจถือเป็นแหล่งที่มาสำคัญของรายได้ของแผ่นดินอีกรูปแบบหนึ่งนอกเหนือจากการจัดเก็บภาษีอากรประเภทต่าง ๆ หน่วยงานรัฐวิสาหกิจเป็นหน่วยงานภาครัฐที่มีลักษณะประกอบกิจการในเชิงธุรกิจ มุ่งแสวงหากำไร หรือเรียกเก็บค่าบริการจากประชาชนผู้รับบริการในฐานะรัฐพาณิชย์  จึงมีบทบาทสำคัญและมีประโยชน์ในด้านการคลังและเสริมรายได้ให้แก่รัฐ รายได้จากการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจเป็นกลไกที่สำคัญในการรักษาเสถียรภาพด้านการเงินการคลังของประเทศ โดยรัฐบาลใช้รัฐวิสาหกิจเป็นเครื่องมือในการกำกับฐานะดุลการคลังโดยรวมของภาครัฐด้วยการกำกับการเบิกจ่ายลงทุนของรัฐวิสาหกิจให้สอดคล้องกับรายได้ที่สามารถจัดหาได้เพื่อให้มีฐานะดุลงบประมาณที่เหมาะสมกับเป้าหมายในการรักษาเสถียรภาพด้านการคลังของประเทศ โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจเป็นกลไกสำคัญในการช่วยกระตุ้นและฟื้นฟูเศรษฐกิจ

ข้อมูลทางการเงินปีงบประมาณ 2562 รัฐวิสาหกิจไทยมีจำนวน 56 แห่ง มีสินทรัพย์รวมจำนวน 15,807,000 ล้านบาท ใกล้เคียงกับผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศที่มีมูลค่า 16,000,000 ล้านบาท อย่างไรก็ดี รัฐวิสาหกิจไทยมีหนี้สินรวมกันสูงถึง 12,604,000 ล้านบาท ทำให้คงเหลือส่วนของทุนสำหรับการดำเนินกิจการในแต่ละปีเพียงประมาณ 3,203,000 ล้านบาท โดยผลการดำเนินงานในปีงบประมาณ 2562 ในภาพรวมรัฐวิสาหกิจไทยสามารถสร้างรายได้รวมจำนวนทั้งสิ้น  4,169,000 ล้านบาท เมื่อหักค่าใช้จ่ายรวม 3,857,000 ล้านบาท ทำให้มีผลกำไรรวมจำนวน 312,000 ล้านบาท คิดเป็นอัตราผลตอบแทนจากสินทรัพย์รวมอยู่ที่ร้อยละ 1.97 มีการนำส่งส่วนของกำไรหรือรายได้อื่นเข้าคลังเป็นรายได้แผ่นดินจำนวน 169,159 ล้านบาทจากรัฐวิสาหกิจจำนวน 36 แห่ง คิดเป็นร้อยละ 54.22 ของกำไรสุทธิ โดนรายได้ดังกล่าวคิดเป็นร้อยละ 6.63 ของรายได้สุทธิรัฐบาล (2,550,000 ล้านบาท) (สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร,2563 หน้า 2)

ความเป็นมานั้น รัฐวิสาหกิจเริ่มมีขึ้นภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา คณะราษฎรได้เป็นชนชั้นปกครองใหม่ที่ควบคุมอำนาจทางการเมืองทางการทหารและทรัพยากรทั้งหมดของรัฐ ในฐานะที่เป็นผู้ควบคุมทุนของรัฐ และเป็นผู้ที่ออกกฎหมายต่างๆ เพื่อสนับสนุนให้เกิดความชอบธรรมแก่การจัดสรรทรัพยากรเหล่านั้น คณะราษฎรได้นำทุนของรัฐไปสร้างรัฐวิสาหกิจ และบริษัทกึ่งราชการขึ้นจำนวนหนึ่ง โดยรัฐบาลเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ และอยู่ภายใต้การบริหารงานของข้าราชการที่มาจากคณะราษฎร หรือบุคคลที่ใกล้ชิดกับคณะราษฎร

การใช้ทรัพยากรทางการเงินของรัฐมาสร้างรัฐวิสาหกิจขึ้นนี้ โดยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจครั้งแรกในปี พ.ศ. 2494 คือการท่าเรือและการรถไฟแห่งประเทศไทย ต่อมามีการตรากฎหมายสำคัญฉบับหนึ่งในปี พ.ศ.2496 เพื่อเปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารจัดตั้งองค์การหรือหน่วยงานขึ้นมาทำหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะ พระราชบัญญัติจัดตั้งองค์การหรือหน่วยงานขึ้นมาทำหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะ พระราชบัญญัติองค์การของรัฐบาล พ.ศ.2496 ที่ได้จัดตั้งหน่วยงานต่างๆ ขึ้นมาหลายแห่งซึ่งมีสถานภาพเป็นรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ องค์การการขนส่งมวลชนกรุงเทพ องค์การแบตเตอรี่ องค์การแก้วองค์การกำจัดน้ำเสีย เป็นต้น

นอกจากนี้ คณะราษฎรยังได้จัดตั้งรัฐวิสาหกิจเพื่อบูรณะฟื้นฟูเศรษฐกิจ และสังคมให้เจริญก้าวหน้า เพื่อจัดทำกิจการที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน และกิจการที่มีผลโดยตรงต่อความมั่นคงของประเทศ เพื่อดำเนินการด้านอุตสาหกรรม และพาณิชยกรรม เพื่อตอบสนองความต้องการในด้านอุปโภคบริโภคของประชาชนให้เพียงพอ เพื่อประกอบกิจการที่เกี่ยวข้องกับสงคราม เช่น เชื้อเพลิง เป็นต้น   ตัวอย่างรัฐวิสาหกิจทางการเงิน ได้แก่ ธนาคารเอเซีย ธนาคารมณฑล และบริษัทไทยเศรษฐกิจประกันภัย รัฐวิสาหกิจทางอุตสาหกรรม ได้แก่ บริษัทข้าวไทย บริษัทประมงไทย บริษัทเดินเรือไทย และบริษัทไทยเดินเรือทะเล ส่วนรัฐวิสาหกิจทางด้านพาณิชยกรรม ได้แก่ บริษัท ค้าพืชผลไทยและบริษัท พืชกสิกรรม เป็นต้น หลังจากนั้น ก็มีรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นอีกเป็นจำนวนมาก   และได้ดำเนินการจริงจังมากยิ่งขึ้นก็เมื่อมีการตราพระราชบัญญัติการพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ ในช่วงปี พ.ศ. 2502

การบริหารงานและพัฒนารัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ มีหน่วยงานชื่อว่า “สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ” มีฐานะเทียบเท่ากรม สังกัดกระทรวงการคลัง ทำหน้าที่บริหารและพัฒนารัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ โดยการเสนอแนะนโยบายและมาตรการกำกับดูแล การประเมินผล และการพัฒนารัฐวิสาหกิจ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจและสร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ทรัพย์สินของรัฐ พร้อมทั้ง ส่งเสริมและสนับสนุนการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ

ความเป็นมาในอดีตนั้น ภาครัฐได้ให้ความสำคัญอย่างยิ่งในการพัฒนารัฐวิสาหกิจให้มีประสิทธิภาพอันจะนำไปสู่การเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันให้แก่รัฐวิสาหกิจ เป็นการสร้างมูลค่าเพิ่มให้แก่ทรัพย์สินของรัฐ และพัฒนารัฐวิสาหกิจให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล เดิมนั้นคณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติให้กรมบัญชีกลางยกฐานะแผนกรัฐวิสาหกิจในกองรายได้เป็นกองรัฐวิสาหกิจตามพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2520 เพื่อรับผิดชอบดูแลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจต่างๆ ได้กว้างขวางและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น โดยเน้นการควบคุมและกำหนดนโยบายด้านการเงินการบัญชี และการบริหารงานบุคคลของรัฐวิสาหกิจ

            ต่อมาเนื่องจากกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลังได้ปรับเปลี่ยนภารกิจจากการควบคุมและปฏิบัติการ มาเป็นการกำกับดูแลให้คำปรึกษา แนะนำส่งเสริมและสนับสนุน ตลอดจนกระจายอำนาจด้านการเงินการคลังไปให้ส่วนราชการต่าง ๆ และส่วนภูมิภาคมากขึ้น นอกจากนี้ ได้รวมหน่วยงานที่มีภารกิจความรับผิดชอบในลักษณะใกล้เคียงกันเป็นส่วนราชการเดียวกันโดยมีฐานะสูงกว่ากอง จึงปรับปรุงการแบ่งส่วนราชการภายในกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลังเสียใหม่ เพื่อให้การปฏิบัติราชการเกิดความคล่องตัวมีประสิทธิภาพ เหมาะสม และสอดคล้องกับสภาพงานดังกล่าว และเนื่องจากการแบ่งส่วนราชการภายในกรมให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกาตามนัยมาตรา 8 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัตระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 “กองรัฐวิสาหกิจ” จึงเปลี่ยนฐานะเป็น “สำนักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ” และต่อมาอีกครั้ง ตามพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2538 จึงได้ยกฐานะ “สำนักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ” เป็น “สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ” มีฐานะเป็นหน่วยงานระดับกรม ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2545  ดำเนินการมาจนถึงปัจจุบัน

ข้อมูลล่าสุดในปี 2563 ประเทศไทยมีหน่วยงานรัฐวิสาหกิจในการกำกับดูแลของกระทรวงการคลังลดลงเหลือเพียง 53 แห่งใน 9 สาขา (www.sepo.go.th) ดังนี้

1. สาขาขนส่ง (9 แห่ง) ประกอบด้วย การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.)  บริษัท ขนส่ง จำกัด (บขส.) บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) (ทอท.) บริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย (บวท.) สถาบันการบินพลเรือน (สบพ.) การท่าเรือแห่งประเทศไทย (กทท.)
2. สาขาพลังงาน (4 แห่ง) ประกอบด้วย การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟผ.) บริษัท ปตท.จำกัด (มหาชน) (ปตท.)
3. สาขาสื่อสาร (4 แห่ง) ประกอบด้วย บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) (กสท.) บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด (ปณท.) บริษัท อสมท จำกัด (อสมท.)
4. สาขาสาธารณูปการ (6 แห่ง) ประกอบด้วย การประปานครหลวง (กปน.) การประปาส่วนภูมิภาค (กปภ.) องค์การจัดการน้ำเสีย (อจน.) การเคหะแห่งชาติ (กคช.) บริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (กนอ.)
5. สาขาอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม (8 แห่ง) ประกอบด้วย การยาสูบแห่งประเทศไทย (ยสท.) โรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต (โรงงานไพ่) องค์การสุรา กรมสรรพสามิต (อส.) สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล (สลาก) บริษัท สหโรงแรมไทยและการท่องเที่ยว จำกัด (สหโรงแรม) โรงพิมพ์ตำรวจ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (โรงพิมพ์ตำรวจ) บริษัท อู่กรุงเทพ จำกัด (บอก.) องค์การตลาด (อต.)
6. สาขาเกษตร (5 แห่ง) ประกอบด้วย องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย (อสค.) องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร (อตก.) องค์การสะพานปลา (อสป.) การยางแห่งประเทศไทย (กยท.) องค์การคลังสินค้า (อคส.)
7. สาขาทรัพยากรธรรมชาติ (3 แห่ง) ประกอบด้วย องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ (ออป.) องค์การสวนพฤกษศาสตร์ (อสพ.) องค์การสวนสัตว์แห่งประเทศไทยในพระบรมราชูปถัมภ์ (อสส.)
8. สาขาสังคมและเทคโนโลยี (5 แห่ง) ประกอบด้วย สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย (วว.) องค์การพิพิธภัณฑ์วิทยาศาสตร์แห่งชาติ (อพวช.) การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย (ททท.) การกีฬาแห่งประเทศไทย (กกท.) องค์การเภสัชกรรม (อภ.)