การสร้างพื้นที่ทดสอบภายใต้ข้อกำกับดูแล (Regulatory sandbox) ปรากฏเป็นเครื่องมือนโยบายที่ได้รับความนิยมตั้งแต่กลางทศวรรษ 2010 โดยเฉพาะในภาคการเงิน (FinTech) แนวคิดนี้ถูกผลักดันเข้าสู่เวทีสาธารณะครั้งแรกจากการริเริ่มของหน่วยงานกำกับดูแลภาคการเงินของสหราชอาณาจักร (Financial Conduct Authority :FCA) ของสหราชอาณาจักร ภายใต้ “Project Innovate” ซึ่งเปิดตัว sandbox ในราวปี 2015–2016 เพื่อให้สตาร์ทอัพและผู้ให้บริการ FinTech ทดสอบผลิตภัณฑ์ในสภาพแวดล้อมที่มีการกำกับดูแลแบบจำกัด เพื่อผลักดันให้สหราชอาณาจักรกลายเป็นศูนย์กลางด้าน FinTech ของโลก เหตุผลที่สำคัญของการเกิดขึ้นของแนวคิดนี้ก็เพื่อ ลดความไม่แน่นอนเชิงกฎระเบียบ (Regulatory uncertainty) เนื่องจากนวัตกรรมที่ขับเคลื่อนด้วยข้อมูลและเทคโนโลยี เช่น blockchain, AI, digital payments เป็นต้น มักทำให้เกิดช่องว่างกฎระเบียบ (legal ambivalence) ที่ทำให้นักลงทุนและผู้ประกอบการลังเล ดังนั้น การให้มีพื้นที่ทดสอบจึงเป็นการช่วยลดความเสี่ยงเชิงกฎระเบียบ (regulatory risk) ในช่วงเริ่มต้น ทำให้นักลงทุนมีข้อมูลหรือสัญญาณเชิงบวกมากขึ้น และช่วยให้การระดมทุนสะดวกขึ้น ซึ่งหลักฐานเชิงประจักษ์จากการศึกษาของBank for International Settlements ประเทศสหราชอาณาจักร ในรายงานเรื่องRegulatory sandboxes and fintech funding: Evidence from the UKในปี 2022 พบว่าการเข้าร่วมพื้นที่ทดสอบเป็นการช่วยเพิ่มโอกาสการระดมทุนและมูลค่าการระดมทุนของ fintech firms ในช่วงสองปีถัดไป (Bank for International Settlements, 2022) กล่าวได้ว่า ความสำเร็จของโมเดล FCA ได้จุดประกายความสนใจไปทั่วโลกอย่างรวดเร็ว และถูกนำไปปรับใช้ในหลายประเทศทั่วโลก ตั้งแต่สิงคโปร์ ออสเตรเลีย ไปจนถึงไทยและสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ การแพร่หลายนี้ของแนวคิดนี้จึงได้รับการยอมรับในฐานะเครื่องมือเชิงนโยบายที่มีประสิทธิผลและสามารถตอบโจทย์ความท้าทายของยุคดิจิทัลได้เป็นอย่างดี ซึ่งต่อมาก็แพร่หลายไปยังสาขาอื่นๆ เช่น พลังงาน สุขภาพ การขนส่ง เป็นต้น
การเกิดขึ้นของแนวคิดนี้จึงไม่ได้เป็นเพียงนวัตกรรมทางเทคนิคที่ใช้ในสาขาต่างๆ เท่านั้น แต่ยังสะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ที่สำคัญในวงการรัฐประศาสนศาสตร์ นั่นคือการเปลี่ยนผ่านจากรูปแบบการกำกับดูแลแบบสั่งการและควบคุม (Command-and-Control) ซึ่งอาศัยการกำหนดกฎเกณฑ์ที่ตายตัวล่วงหน้า (Ex-ante) ไปสู่แนวคิดธรรมาภิบาลเชิงทดลอง (Experimental Governance) หรือการกำกับดูแลที่ปรับตัวได้ (Adaptive Regulation) เนื่องจากหน่วยงานกำกับดูแลตระหนักดีว่าเป็นการยากที่จะคาดการณ์ความเสี่ยงและโอกาสทั้งหมดที่เกิดจากเทคโนโลยีใหม่ๆ ได้อย่างครบถ้วน ดังนั้น แทนที่จะกำหนดกฎเกณฑ์ที่สมบูรณ์แบบตั้งแต่ต้น หลายประเทศมองเรื่องการสร้างพื้นที่ทดสอบภายใต้ข้อกำกับดูแล sandbox เป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสร้างระบบนิเวศสำหรับการพัฒนานวัตกรรม ทำให้แนวคิดนี้จึงได้รับการสนับสนุนจากรัฐที่ต้องการกระตุ้นการเติบโตเชิงนวัตกรรม แนวคิดเรื่องการสร้างพื้นที่ทดสอบภายใต้ข้อกำกับดูแล จึงเปิดพื้นที่ให้เกิดการเรียนรู้เชิงนโยบายโดยปฏิบัติต่อนโยบายเสมือนเป็นสมมติฐานที่ต้องผ่านการทดสอบและปรับปรุงจากข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ได้จากสภาพแวดล้อมจริง
แนวคิดการสร้างพื้นที่ทดสอบภายใต้ข้อกำกับดูแล เริ่มเป็นที่แพร่หลายเมื่อรัฐบาลและหน่วยงานกำกับดูแลของสหราชอาณาจักรพัฒนาแนวทางสำหรับ FinTech (Walport, FinTech Futures, 2015) โดย Financial Conduct Authority (FCA) ให้คำนิยามว่าหมายถึง “a ‘safe space’ in which businesses can test innovative products, services, business models and delivery mechanisms without immediately incurring all the normal regulatory consequences” (FCA, 2015, p.1) หรือ “พื้นที่ปลอดภัยที่ธุรกิจสามารถทดสอบผลิตภัณฑ์ บริการ รูปแบบธุรกิจ และกลไกการส่งมอบที่เป็นนวัตกรรมได้ โดยไม่ต้องเผชิญกับผลทางกฎระเบียบตามปกติทั้งหมดในทันที” ซึ่งนิยามนี้ได้วางรากฐานแนวคิดหลักเรื่องพื้นที่ทดลองที่มีการผ่อนปรนกฎเกณฑ์ นอกจากนี้ก็มีธนาคารโลก (World Bank) ได้ขยายนิยามให้ชัดเจนยิ่งขึ้นว่าเป็น “a controlled , time−bound, live testing environment, which may feature regulatory waivers at regulators’ discretion” หรือ “สภาพแวดล้อมการทดสอบจริง ที่มีการควบคุม มีขอบเขตเวลาที่ชัดเจน ซึ่งอาจมีการยกเว้นกฎระเบียบตามดุลยพินิจของหน่วยงานกำกับดูแล” ซึ่งนิยามนี้ได้เพิ่มองค์ประกอบสำคัญคือ การมีกรอบเวลาที่จำกัด และอำนาจดุลยพินิจของหน่วยงานกำกับดูแลในการผ่อนผันกฎเกณฑ์ กล่าวโดยสรุป การสร้างพื้นที่ทดสอบภายใต้ข้อกำกับดูแล ก็คือเครื่องมือเชิงนโยบายที่จัดพื้นที่หรือสภาพแวดล้อมควบคุมให้หน่วยงานรัฐและ/หรือภาคเอกชนสามารถทดลองผลิตภัณฑ์ บริการ เทคโนโลยี หรือกลไกการกำกับดูแลใหม่ๆ ในสภาพแวดล้อมที่ปลอดภัย (safe space) ภายใต้การกำกับดูแลและข้อจำกัดที่ชัดเจน โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อส่งเสริมนวัตกรรม ขจัดอุปสรรคเชิงกฎเกณฑ์ที่ไม่เอื้อต่อการทดลอง และเรียนรู้ผลกระทบเพื่อใช้ปรับปรุงกรอบกฎหมายหรือมาตรฐานก่อนนำไปใช้จริงในวงกว้าง (FCA, 2015; OECD, 2023).