นักวิชาการคนสำคัญ อองรี ฟาโยล์ (Henri Fayol) ได้อธิบายว่า การควบคุม(Control คือการตรวจสอบดูว่าทุกสิ่งทุกอย่างดำเนินการไปได้สอดคล้องเป็นไปตามแผน (Plan) คำสั่งและหลักการที่ได้จัดทำไว้หรือไม่ วัตถุประสงค์ของการควบคุมก็เพื่อเป็นการค้นหาจุดอ่อนและข้อบกพร่องเพื่อนำไปแก้ไขและป้องกันมิให้ผลงานที่เกิดขึ้นคลาดเคลื่อนไปจากวัตถุประสงค์ หน้าที่ของการควบคุมนั้นเกี่ยวข้องกับทุก ๆ สิ่งไม่ว่าจะเป็นเรื่องของคนหรือเรื่องของงาน
สำหรับบริบทของการบริหารราชการไทย อาจกล่าวได้ว่า แผน (Plan) คำสั่งและหลักการที่ได้จัดทำไว้ของระบบราชการมีที่มาและมีความสอดคล้องกับ ยุทธศาสตร์ชาติชาติ 20 ปี (2561-2580) แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และแผนปฏิปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน รวมถึงนโยบายของรัฐบาล การดำเนินงานการควบคุมจึงมีขอบข่ายที่กว้าง ทั้งในระบบประเทศ ส่วนราชการระดับกระทรวง กลุ่มจังหวัดจังหวัด อำเภอ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแผนแต่ละระดับที่ได้กำหนดไว้ ดังนั้น วัตถุประสงค์ของการควบคุมการบริหาราชการไทยจึงมีเพื่อเป็นการค้นหาข้อบกพร่องหรือค้นหาอุปสรรคว่ามีด้านใดบ้าง เพื่อที่จะนำมาปรับปรุงแก้ไขการดำเนินงานให้เป็นไปตามแผนของระบบราชการที่วางไว้ ในส่วนของการอธิบายการควบคุมระบบราชการและการบริหารราชการให้สัมฤทธิ์สามารถทำการอธิบายผ่านสถาบันและตัวแสดง (Actor) ต่างๆที่สำคัญได้ ดังนี้
1.การควบคุมโดยฝ่ายนิติบัญญัติ
ฝ่ายนิติบัญญัติมีความชอบธรรมโดยตรงในการควบคุมหน่วยงานในฝ่ายบริหารอย่างระบบราชการ ทั้งนี้เพราะฝ่ายนิติบัญญัติมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยภาคประชาชน ซึ่งถือว่าเป็นหัวใจของระบอบประชาธิปไตยและเป็นไปตามหลักการตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and Balance) ฝ่ายนิติบัญญัติมีรูปแบบการควบคุมที่หลายหลายต่อรัฐบาลและการบริหาราชการได้แก่ การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายทั่วไป การอภิปรายไม่ไว้วางใจ การตรวจตราการทำงานให้เป็นไปตามนโยบาย การตรากฎหมายที่ควบคุมหรือลดการใช้ดุลยพินิจของข้าราชการ และที่สำคัญคือการปรับเพิ่มหรือลดงบประมาณแผ่นดินโดยมีลักษระเป็นการควบคุมทางอ้อม นอกจากนี้ ฝ่ายนิติบัญญัติยังมีบทบาทในการตรวจสอบการทำงานและติดตามประเมินผลในโครงการที่สำคัญต่างๆของรัฐที่กระทบต่อประชาชน ผ่านการตั้งคณะกรรมาธิการติดตามและประเมินผลการดำเนินงานของฝ่ายบริหารและให้รายงานต่อสภาต่อไป อย่างไรก็ตามการควบคุมการบริหารราชการและระบบราชการโดยฝ่านิตบัญญัติมีปัญหาหลายประการทั้งในเรื่องของมาตราการที่ไม่เพียงพอและไม่ได้มีบบทบาทโดยตรงในการควบคุมระบบราชการ รวมถึงระดับของประสิทธิภาพของฝ่ายนิติบัญญัติ
2.การควบคุมโดยฝ่ายบริหาร
ฝ่ายบริหารมีบทบาทโดยตรงในการควบคุมระบบราชการ และมีบทบาทสำคัญในการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการของหน่วยราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในกรณีประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าทางการบริหารในการควบคุมระบบราชการในฐานะผู้บังคับบัญชา เพื่อควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชา อาทิ ปลัดกระทรวง อธิบดี ผู้อำนวยการกอง หัวหน้างานและผู้ปฏิบัติงาน ให้ปฏิบัติงานตามนโยบายที่ได้รับมอบหมาย โดยสามารถควบคุมการดำเนินงานได้ทั้งก่อนดำเนินงาน ระหว่างดำเนินงาน และหลังการดำเนินงานว่ามีผลผลิต ผลลัพธ์และผลสัมฤทธิ์เป็นไปตามเป้าหมายและคำรับรองในการปฏิบัติราชการหรือไม่ โดยเป็นการควบคุมทั้งในเชิงประสิทธิภาพและความสอดคล้องกับยุทธศาสต์ชาติ นโยบายของรัฐบาลและแผนในการปฏิบัติราชการ สำหรับวิธีการควบคุมตามสายการบังคับบัญชา มีวิธีการต่างๆ อาทิ การตรวจงาน การรเรียกให้รายงานผลงาน การควบคุมการประชุมและสัมมนา การควบคุมผลงาน การควบคุมผ่านงบประมาณ การจัดสรรงบประมาณให้ตามผลงานที่ผ่านมา เป็นต้น นอกจากนี้ยังสามารถควบคุมโดยหน่วยงานของรัฐที่มีบทบาททางด้านควบคุมโดยตรง อาทิ การดูแลการใช้จ่ายเงินงบประมาณให้เป็นไปตามระเบียบของทางราชการ โดยสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน การควบคุมด้านการคลังในการจัดสรรเงินงบประมาณแผ่นดิน โดยสำนักงบประมาณ การควบคุมการบริหารทรัพยากรบุคคลของส่วนราชการ โดยสำนักงานข้าราชการพลเรือน เป็นต้น
3.การควบคุมโดยฝ่ายตุลาการ
ฝ่ายตุลาการมีบทบาทโดยตรงในการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐในการบริหารราชการ โดยมีลักษณะการควบคุมตรวจสอบโดยองค์กรของศาลต่างๆ ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลยุติธรรม และศาลทหาร โดยเฉพาะในส่วนของ ศาลรัฐธรรมนูญ เช่น อำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการพิจารณาวินิจฉัยกฎหมาย ระเบียบ หรือการกระทำใดที่อาจส่งผลให้มีการขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ การวินิจฉัยปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กร ตามรัฐธรรมนูญที่ไม่ใช่ศาล ศาลปกครอง เช่น คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจ หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร เป็นต้น และในส่วนของ ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น คดีที่มีมูลแห่งคดีเป็นการกล่าวหาว่านายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือข้าราชการการเมืองอื่น ร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่หรือทุจริตต่อหน้าที่ ในภาพรวมการควบคุมของฝ่ายตุลาการมีบทบาทโดยตรงในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ การกระทำ ทั้งในส่วนของระดับตัวบุคคลและระดับหน่วยงานในการบริหารราชการให้อยู่ในทิศทางที่ถูกต้อง เหมาะสม และมีธรรมาภิบาล
4.การควบคุมโดยประชาชน
ภาคประชาชนเป็นตัวแสดงหลักที่สำคัญในระบบประชาธิปไตย มีส่วนสำคัญต่อการควบคุมระบบราชการและการบริหารราชการไทย ทั้งนี้เพราะภาคประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่แท้จริงและเป็นเจ้าของอำนาจตัวจริง ในขณะที่รัฐบาลมีลักษณะเป็นตัวแทนเข้ามารับใช้ประชาชนและมีลักษณะอยู่ตามวาระ อย่างไรก็ตามความชอบธรรมของรัฐบาลเกิดจากการชนะการเลือกตั้งและเป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดทางการบริหารแทนประชาชน ดังนั้นรัฐบาลที่มีเหตุผลจะต้องนำนโยบายในการบริหารประเทศที่ได้สัญญาไว้กับประชาชนมาปฏิบัติตามแนวนโยบายที่ได้หาเสียงไว้และตรงต่อความต้องการของประชาชน ในการควบคุมสามารถดำเนินการได้ในหลายระดับ ได้แก่ การร่วมรับรู้ข่าวสารที่มีความสำคัญ การควบคุมผ่านการออกเสียงประชามติ การประชาพิจารณ์ เวทีสาธารณะ การสอบถามสาธารณะ การเสนอร่างกฎหมาย การใช้สิทธิยับยั้งกฎหมายหรือโครงการที่ส่งผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของตน และการใช้สิทธิถอนถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยการเข้าชื่อของประชาชนเพื่อถอดถอนนักการเมืองออกจากตำแหน่ง ซึ่งเป็นการเรียกคืนอำนาจ(Recall) ในการตัดสินใจสู่ประชาชนอีกครั้ง เป็นต้น การควบคุมของประชนในภาพรวมมีลักษณะ เป็นการควบคุม ติดตามการใช้อำนาจรัฐของนักการเมือง ผู้บริหาร และระบบราชการให้อยู่ในทิศทางที่สอดคล้องกับความต้องการของตน โดยตรวจสอบผลการดำเนินงานการจัดบริการสาธารณะของรัฐ และการดำเนินงานต่างๆว่าส่งผลต่อคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของตนหรือไม่ อย่างไร โดยจะต้องแสดงพลังการมีส่วนร่วม ผ่านการควบคุมในระดับต่างๆ ผ่านการแสดงความคิดเห็น การให้คะแนนความพึงพอใจต่อการให้บริการของรัฐ เพื่อให้การบริหารงานและการบริหารของทางราชการอยู่ในระดับที่มีมาตรฐานสูงและมีมาตรฐานในการให้บริการประชาชนในระดับสากลต่อไป
5.การควบคุมโดยสื่อมวลชน
ภายใต้บริบทยุคพลิกผัน ยุค Next New Normal สื่อมวลชนมีลักษณะเป็นตัวแสดงภายนอกที่ส่งผลต่อการดำเนินงานของภาครัฐที่สำคัญยิ่ง อิทธิพลของสื่อมวลชนมีพลังการขับเคลื่อนและทวีคูณความรวดเร็วอย่างสูงในสังคมยุคดิจทัลในการนำเสนอข่าวที่เป็นปัญหาสาธารณะ (Public Problem) โยเฉพาะในประเด็นที่ประชาชนให้ความสนใจจำนวนมากและอยู่ในกระแสสังคมหรือมีลักษณะเป็นข่าวประเด็นร้อนที่ส่งผลกระทบต่อสาธารณะโดยตรง ทำให้รัฐบาลและระบบราชการให้ความสำคัญเพราะส่งผลต่อความรับผิดชอบ ภาพลักษณ์ และคะแนนนิยมของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐโดยตรง สื่อมวลชนจึงมีบทบาทในการควบคุมทางอ้อมต่อรัฐบาลและระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและองค์กรภาครัฐในรูปแบบต่างๆ ผ่านสื่อในรูปแบบต่างๆ อาทิ โทรทัศน์ อินเทอร์เน็ต สื่อสังคมออนไลน์ โซเชีลมีเดียในรูปแบบต่างๆ รวมถึงการจัดเวทีหรือสร้างเวทีสนทนาในลักษณะเชิญ นักวิชาการ ผู้มีอิทธิพลและบุคคลสาธารณะในแวดวงต่างๆ มาร่วมอภิปรายวิพากษ์วิจารณ์ การบริหารราชการและการทำงานของรัฐบาลอย่างตรงไปตรงมาได้ภายใต้ขอบเขตที่กฎหมายกำหนดได้ อย่างไรก็ตามการควบคุมโดยสื่อมวลชน จะมีมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับระดับความเป็นประชาธิปไตยของประเทศนั้นๆ ในประเทศเสรีประชาธิปไตย สื่อมวลชนจะเป็นตัวแสดงที่สำคัญและมีอิสระสูงการควบคุมการดำเนินงานของรัฐและระบบราชการก็จะอยู่ในลักษณะที่สูงตามไปด้วย ส่วนประเทศที่มีระดับความเป็นประชาธิปไตยต่ำ จะมีลักษณะความสัมพันธ์ในทิศทางตรงกันข้าม กล่าวคือ รัฐบาลจะใช้อำนาจรัฐเข้าแทรกแซงและควบคุม “สื่อ” และ “สื่อมวลชน”
6.การควบคุมโดยองค์กรภาคีเครือข่ายต่างๆในสังคม
การควบคุมการบริหาราชหรือการควบคุมระบบราชการผ่านองค์กรภาคีเครือข่ายต่างๆในสังคม เป็นแนวคิดใหม่และมีลักษณะเป็นแนวคิดที่มีความก้าวหน้า ซึ่งการควบคุมในลักษณะนี้เกิดขึ้นในประเทศยุโรป ที่การควบคุมภาครัฐ มาจากตัวแสดงอันหลากหลายในการบริหารปกครอง (Governance) ซึ่งได้แก่ ภาคประชาสังคม ภาคธุรกิจ ชุมชน องค์การพัฒนาเอกชน และกลุ่มผลประโยชน์ทางด้านวิชาชีพต่างๆ ต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการควบคุม ตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐในการจัดบริการสาธารณะ ซึ่งภาครัฐต้องปรับการทำงานและการให้บริการให้มีความทันสมัย มีประสิทธิภาพและมีคุณภาพเป็นที่ยอมรับของประชาชน มีการนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาประยุกต์ใช้ และมีระบบงานบริการภาครัฐที่ปรับเปลี่ยนเป็นดิจิทัลให้เพิ่มมากขึ้น ภายใต้การตรวจสอบและการควบคุมการบริหารราชการที่เข้มข้นทำให้ภาครัฐต้องปรับตัวในการทำงาน เพราะในบางภารกิจหากภาคส่วนอื่น่ในสังคมสามารถดำเนินงานได้ดีกว่าภาครัฐมีความจำเป็นที่จะต้อง ปรับแนวคิดในการให้บริการมาร่วมกันผลิต (Co-Production)กับองค์กรภาคีเครือข่ายต่างๆในสังคมมากยิ่งขึ้น ซึ่งมีลักษณะสอดคล้องกับแนวคิด การจัดการภาคีภาครัฐแนวใหม่ (New Public Governance) (Osborne:,2010) ที่ให้ความสำคัญกับความหลากหลายของกลุ่มคนในสังคมหรือความเป็นพหุนิยม (pluralism) โดยการจัดการภาครัฐในยุคใหม่ต้องเน้นการทำงานเชิงรุกในการสร้างและจัดการเครือข่าย ที่มีความหลากหลายภายใต้ระบบของการบริหารจัดการที่ดี ซึ่งการควบคุมผ่านองค์กรภาคีเครือข่ายต่างๆในสังคมต่อการบริหารราชการไทยจะมีสูงขึ้น ไปพร้อมๆกับการพัฒนาเข้าสู่ยุคดิจิตอลของระบบราชการไทย
กล่าวโดยสรุป การควบคุมในการบริหารราชการไทย คือการตรวจสอบดูว่าการดำเนินงานของระบบราชการไทยมีความสอดคล้องเป็นไปตามแผน (plan) คำสั่งและหลักการที่ได้จัดทำไว้หรือไม่ โดยมีวัตถุประสงค์ในการควบคุมเพื่อเป็นการค้นหาจุดอ่อนและข้อบกพร่องเพื่อนำมาแก้ไขและป้องกันมิให้ผลงานคลาดเคลื่อนจากวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ ซึ่งในปัจจุบันเป้าหมายใหญ่ของระบบราชการไทยคือ แผนยุทธศาสตร์ชาติ และเป็นการตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐบาลว่าได้บรรลุวัตถุประสงค์ตามนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาหรือไม่ ในการควบคุมตรวจสอบ ทำการอธิบายผ่านสถาบันและตัวแสดง (Actor) ต่างๆที่สำคัญได้ 6 ตัวแสดง คือ การควบคุมโดยฝ่ายนิติบัญญัติ การควบคุมโดยฝ่ายบริหาร การควบคุมโดยฝ่ายตุลาการ การควบคุมโดยประชาชน การควบคุมโดยสื่อมวลชน และการควบคุมโดยองค์กรภาคีเครือข่ายต่างๆในสังคม เพื่อเป็นหลักประกันว่าการบริหาราชการไทย จะต้องมีผลงานและทิศทางการดำเนินงานเป็นไปตามแผน มีหลักธรรมภิบาล และที่สำคัญสามารถพัฒนาสู่การเป็นองค์กรขีดสมรรถนะสูงเทียบเท่ามาตรฐานสากลประชาชน และทุกภาคส่วน มีความเชื่อมั่นและไว้วางใจในการทำงานของภาครัฐได้
บรรณานุกรม
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560. (2560, 6 เมษายน). ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 134 ตอนที่ 40 ก, หน้า 1-90.
Osborne, S. P. (2010). Introduction: The (New) Public Governance: A Suitable Case for Treatment. In The New Public Governance: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Stephen P. Osborne(ed.). London: Routledge.
Perry, James L. (2006) Democracy and the New Public Service. University of Vermont.
Peters, B. G. (2010). Meta-governance and Public Management. In The New Public Governance Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Stephen P. Osborne (ed.). London: Routledge.
Rhodes, R. A. W. (1997). Understanding governance: Policy Networks,Governance, Reflexivity and Accountability. Open University Press,Buckingham