การวางนโยบายและแผนในการบริหารราชการไทย[1] ในที่นี้มีขอบข่ายและมีหน่วยในการวิเคราะห์ (Unit of Analysis) ในระดับชาติหรือในระดับประเทศเป็นหลัก ซึ่งมีลักษณะการอธิบายอยู่ในระดับมหภาค อนึ่งลักษณะสำคัญของนโยบายในลักษณะนี้จะอยู่ในรูปของแนวนโยบายหลักของรัฐ (State Policy) ร่วมกับแนวนโยบายของรัฐบาล(Government Policy)ในแต่ละยุคที่ชนะการเลือกตั้ง โดยส่วนแรกมักปรากฏในรัฐธรรมนูญ ส่วนที่สองมาจากนโยบายของพรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาลเป็นหลัก ทั้งนี้ นโยบายทั้งสองส่วนนี้จะมีลักษณะครอบคลุมและส่งผลต่อการบริหารราชการแผ่นดินทั้งประเทศและมีทิศทางการขับเคลื่อนที่ชัดเจนไปสู่เจตจำนงแห่งรัฐและเจตจำนงทางการเมือง (Political Will)ในแต่ละสมัย รวมถึงมีอิทธิพลและส่งผลต่อกิจกรรมทางการบริหารของรัฐและระบบราชการ มากกว่า “นโยบายของหน่วยงาน” (Agency Policy) ที่ใช้ในระดับองค์กรของรัฐหรือหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง (ซึ่งมีลักษณะการศึกษานโยบายในระดับหน่วยงานหรืออยู่ในระดับ “จุลภาค”เท่านั้น) สำหรับแผนในการบริหารราชการไทย สามารถจำแนกการศึกษาในส่วนนี้ออกเป็น 2 ส่วน ส่วนแรกคือ แผนยุทธศาสตร์การบริหารราชการไทย คือ แผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนแม่บท และแผนพัฒนา และส่วนที่สองคือ แผนของส่วนราชการทั้ง 3 ส่วนคือ แผนของราชการส่วนกลาง แผนของราชการส่วนภูมภาค และแผนของราชการส่วนท้องถิ่น
ในส่วนของการนำเสนอในเรื่อง 1.3.1 ได้แบ่งการนำเสนอออกเป็น 2 ส่วนคือ
1.นโยบายในการบริหาราชการไทย และ 2. แผนในการบริหารราชการไทย รายละเอียดมีดังนี้
1.นโยบายในการบริหาราชการไทย
สำหรับแนวนโยบายที่ใช้ในการพัฒนาประเทศมี 2 ลักษณะ คือ
1) การวางนโยบายในฐานะเป็นแนวนโยบายแห่งรัฐหรือนโยบายหลักของรัฐ (State Policy) ซึ่งส่วนใหญ่ถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยมีลักษณะเป็นนโยบายกลางของประเทศและไม่ใช่นโยบายของรัฐบาลใดรัฐบาลหนึ่ง (Government Policy) สำหรับกรณีของประเทศไทยการวางนโยบายในลักษณะนี้ ได้กำหนดไว้ในหมวด แนวนโยบายแห่งรัฐซึ่งจะให้ความสำคัญกับนโยบายในด้านใหญ่ๆของประเทศ อาทิ ด้านความมั่นคงของรัฐ ด้านกฎหมายและการยุติธรรม ด้านเศรษฐกิจสังคม ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน และด้านการต่างประเทศ ในฐานะเป้าหมายหลักของประเทศที่ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ สำหรับ แนวนโยบายแห่งรัฐในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี พ.ศ. 2560 ให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับ นโยบายด้านการเกษตร นโยบายด้านแรงงาน ด้านกฎหมายและการยุติธรรม และด้านนโยบายในการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ไว้เป็นแนวทางหลักของประเทศ
2) นโยบายของรัฐบาล (Government Policy)
นโยบายของรัฐบาลที่ดีจะต้องมาจาก “ความต้องการที่แท้จริงของประชาชน” โดยอาศัยกลไกของพรรคการเมืองรวบรวมข้อเรียกร้องและผลประโยชน์สาธารณะที่ประชาชนต้องการ พรรคการเมืองจะทำการกลั่นกรองและตกผลึกเป็นนโยบายพรรคการเมืองเพื่อนำเสนอต่อประชาชน และเมื่อชนะการเลือกตั้ง ระบบการเมืองการปกครองที่มีเหตุผลนั้น พรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาลจะทำการ “แถลงนโยบายในการบริหารประเทศต่อรัฐสภา” ซึ่งถือเป็นสัญญาประชาคม เป็นสิ่งที่รัฐบาลจะต้องบริหารงานให้บรรลุผลตามที่ได้แถลงเอาไว้ โดยอาศัยกลไกของระบบราชการในการนำไปปฏิบัติให้ประสบความสำเร็จต่อไป สำหรับประเทศไทยได้มีบทบัญญัติ ตามมาตรา 162 ของรัฐธรรมนูญ กำหนดให้คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องชี้แจงแหล่งที่มา ของรายได้ที่จะนํามาใช้จ่ายในการดําเนินนโยบาย โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ ทั้งนี้ ภายในสิบห้าวัน นับแต่วันเข้ารับหน้าที่
2.แผนในการบริหารราชการไทย
แผนในการบริหารราชการไทย แบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนแรก ได้แก่ แผนยุทธศาสตร์การบริหารราชการไทย[2] จำแนกออกเป็น 3 ระดับ ได้แก่ ระดับแผนยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี แผนแม่บท และแผนพัฒนา ส่วนที่สองได้แก่ แผนของส่วนราชการทั้ง 3 ส่วนคือ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมภาค และราชการส่วนท้องถิ่น รายละเอียดมีดังนี้
2.1 แผนยุทธศาสตร์การบริหารราชการไทย แบ่งออกเป็น 3 ระดับ ได้แก่
ที่มา: สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ(2562)
แผนระดับที่1 แผนยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2561 – 2580) เป็นแผนระยะยาวที่ใช้กำหนดเป้าหมายสำคัญในการพัฒนาประเทศและวางประเด็นยุทธศาสตร์สำคัญต่างๆ เพื่อให้แผนยุทธศาสตร์ระดับรองๆ ลงไป นำไปใช้กำหนดเป็นประเด็นยุทธศาสตร์ของแผนให้สอดคล้องกับประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องตามยุทธศาสตร์ชาติ
แผนระดับที่2 แผนแม่บท เป็นแผนระยะปานกลางที่ใช้กำหนดเป้าหมายในการพัฒนาด้านต่างๆ ในระยะ 5 ปี ซึ่งแผนแม่บทที่สำคัญได้แก่ แผนแม่บทยุทธศาสตร์ชาติ แผนปฏิรูปประเทศ แผนความมั่นคงแห่งชาติ และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ทั้งนี้แผนแม่บทต่างๆ เหล่านี้ต่างกำหนดวิสัยทัศน์และประเด็นยุทธศาสตร์ที่สอดคล้องกับประเด็นยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี
แผนระดับที่3 ระดับแผนพัฒนา เป็นแผนยุทธศาสตร์ระยะปานกลางในระยะ 5 ปีเช่นกันแต่แผนพัฒนาจะมุ่งเน้นไปยังเป้าหมายการพัฒนาพันธกิจของหน่วยงาน (function-based strategic plan) การพัฒนายุทธศาสตร์เชิงพื้นที่ (area-based strategic plan) และการพัฒนายุทธศาสตร์เชิงประเด็นหรือเรื่องเฉพาะ (agenda-based strategic plan) ทั้งนี้แผนพัฒนาต่างๆ ต่างกำหนดวิสัยทัศน์และประเด็นยุทธศาสตร์ที่สอดคล้องกับประเด็นยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี
2.2 แผนของส่วนราชการ แผนของส่วนราชการมีลักษณะเป็นแผนระดับ 3 มีลักษณะอยู่ในรูปของแผนพัฒนาภาค แผนพัฒนาจังหวัด แผนพัฒนากลุ่มจังหวัด แผนพัฒนาท้องถิ่น แผนปฎิบัติราชการ 5 ปีและแผนปฏบัติราชการประจำปี ทั้งนี้ สามารถแบ่งแผนของส่วนราชการทั้ง 3 ส่วนได้ดังนี้
1) แผนการบริหารราชการส่วนกลาง ที่สำคัญคือ แผนปฏิบัติราชการของกระทรวง กรม หรือหน่วยงานในสังกัดราชการส่วนกลาง ซึ่งจัดทำขึ้นตามกฎหมาย และเป็นยุทธศาสตร์ของหน่วยงานราชการที่บูรณาการกับนโยบายรัฐบาล แผนยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปีและแผนแม่บทต่างๆ ในการพัฒนาประเทศที่เกี่ยวข้องกับพันธกิจของหน่วยงานราชการนั้นๆ เพื่อให้การดำเนินงานของหน่วยงานราชการส่วนกลางสอดคล้องกับเป้าหมายการทำงานของรัฐบาล
2) แผนการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ แผนพัฒนาจังหวัดและแผนพัฒนากลุ่มจังหวัด ซึ่งจัดทำขึ้นในลักษณะเป็นแผนพัฒนาเชิงพื้นที่ (area-based development plan) เชื่อมระหว่างประเด็นยุทธศาสตร์การพัฒนาจากแผนระดับบนได้แก่ แผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายรัฐบาล เข้ากันกับแผนพัฒนาจากระดับล่าง ได้แก่ แผนพัฒนาท้องถิ่น แผนพัฒนาอำเภอ ตำบล หมู่บ้าน มุ่งเน้นการทำงานแบบเครือข่ายร่วมกันทุกภาคส่วนเพื่อร่วมกันวางยุทธศาสตร์การพัฒนาให้เหมาะสมกับโอกาสและศักยภาพเชิงพื้นที่กลุ่มจังหวัด และจังหวัดร่วมกัน สอดคล้องกับเป้าหมายการทำงานของรัฐบาล
3) แผนการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ แผนพัฒนาท้องถิ่น ซึ่งกระทรวงมหาดไทยได้กำหนดหลักเกณฑ์ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำแผนของท้องถิ่นขึ้นเพื่อใช้วางแผนการพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแสดงแผนการดำเนินงานเพื่อบริหารจัดการองค์การในฐานะนิติบุคคล และจัดทำโครงการ กิจกรรมที่มุ่งทำงานแบบเครือข่ายร่วมกันเชิงพื้นที่เพื่อแก้ไขปัญหาความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นเป็นสำคัญ มีลักษณะเป็นแผนพัฒนาเชิงพื้นที่ (area-based development plan) เชื่อมระหว่างประเด็นยุทธศาสตร์การพัฒนาจากแผนระดับบนได้แก่ แผนยุทธศาสตร์ชาติ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาจังหวัด เข้ากันกับแผนพัฒนาจากระดับล่าง ได้แก่ แผนพัฒนาหมู่บ้าน มุ่งเน้นการทำงานแบบเครือข่ายร่วมกันทุกภาคส่วนเพื่อร่วมกันวางยุทธศาสตร์การพัฒนาให้เหมาะสมกับโอกาสและศักยภาพเชิงพื้นที่ร่วมกัน
[1] สำหรับการศึกษาเรื่อง นโยบายและแผนในการบริหารราชการไทยโดยละเอียด นักศึกษาสามารถศึกษาเพิ่มเติมได้ในหน่วยที่ 6 นโยบาย ยุทธศาสตร์และแผนในการบริหารราชการไทย เพิ่มเติม
[2] แผนยุทธศาสตร์การบริหารราชการไทย แม้ชื่อ จะถูกกำหนดเป็น คำว่า ”แผน” แต่ในทางปฏิบัติแผนในกลุ่มนี้มีลักษณะของการวางนโยบาย และกำหนดแนวทางในการพัฒนาประเทศ มากกว่าที่จะเป็นแผนในฐานะ ของการแปลงนโยบายมาสู่การปฏิบัติตามหลักสากล ซึ่ง “แผน” ในฐานะการแปลงนโยบายมาสู่การปฏิบัติของระบบราชการไทย จะอยู่ในรูปของ “แผนปฏิบัติราชการ”