ในที่นี้ ผู้เขียนขอแบ่งความหมายของรัฐวิสาหกิจออกเป็น 3 แบบ คือ 1) ความหมายทั่วไป 2) ความหมายทางกฎหมาย และ 3) ความหมายตามที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศกำหนด
- ความหมายทั่วไป
คำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ตรงกับคำในภาษาอังกฤษว่า “Public Enterprise” ความหมายโดยสรุป คือ
ในบทบัญญัติของกิจการซึ่งโอนมาเป็นของชาติอังกฤษ (British Nationalization) กล่าวถึงรัฐวิสาหกิจว่า หมายถึง “กิจการซึ่งบริการประชาชนทุกรูปแบบ และกิจการที่ทำนั้น ไม่ได้มุ่งหวังกำไรให้แก่ผู้ถือหุ้น เพราะว่ากิจการนี้ไม่มีผู้ถือหุ้น”
ความหมายตามที่องค์การสหประชาชาติได้ให้คำนิยามไว้ คือ “รัฐวิสาหกิจ” หมายถึง กิจการที่รัฐดำเนินการในด้านเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอุตสาหกรรม เกษตรกรรม หรือการค้า ซึ่งรัฐอาจเป็นเจ้าของหรือควบคุมโดยรัฐ หรือรัฐมีหุ้นร่วมกับเอกชนกว่าร้อยละ 50”
นักวิชาการหลายท่าน เช่น ศาสตราจารย์ เอ. เอช. แฮนสัน (A. H. Hanson) วิคแฮม (Wickham) บิชอป เค แอนด์เมเย่อร์ (Bishop, Kay and Mayer, 1995) และสำนักงานคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้เขียนจึงขอสรุปความหมายในภาพรวมว่า รัฐวิสาหกิจ หมายถึง องค์การที่รัฐบาลเข้าไปมีส่วนร่วมเป็นเจ้าของ ที่ดำเนินการด้านอุตสาหกรรม เกษตรกรรม การเงิน การค้าพาณิชย์ หรือการพัฒนาอย่างใดอย่างหนึ่ง ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลกลางระดับประเทศ หรือรัฐบาลระดับท้องถิ่น การเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจโดยรัฐบาลหมายถึงรัฐมีหุ้นส่วนในกิจการนั้นทั้งหมดหรือบางส่วนคือตั้งแต่ร้อยละห้าสิบขึ้นไป ซึ่งทำให้รัฐบาลอาจสามารถควบคุมหรือกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ เช่น การลงทุน การกำหนดอัตราค่าบริการ การว่าจ้างงาน และการผลิตสินค้าและบริการบางประเภท กิจการที่รัฐบาลไทยจัดตั้งขึ้นดำเนินการในรูปรัฐวิสาหกิจ เช่น กิจการสาธารณูปโภค คือไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ กิจการอุตสาหกรรมบางประเภท เช่น องค์การแก้ว องค์การแบตเตอรี่ กิจการธนาคาร เช่น ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ และกิจการด้านส่งเสริมเฉพาะด้าน เช่น การกีฬาแห่งประเทศไทย การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย เป็นต้น
อย่างไรก็ตาม การเป็นเจ้าของโดยการถือหุ้นในจำนวนร้อยละห้าสิบขึ้นไปแต่เพียงประการเดียว ไม่อาจถือได้ว่ากิจการนั้นเป็นรัฐวิสาหกิจได้ทันที จะต้องมีอีกหนึ่งปัจจัยประกอบด้วย นั่นคือ การถือหุ้นดังกล่าวนั้น รัฐบาลกระทำไปโดยมุ่งหวังที่จะควบคุมกิจการนั้น โดยการเสนอแต่งตั้งกรรมการบริหารงานรัฐวิสาหกิจนั้นในจำนวนที่มากกว่าครึ่งหนึ่งของกรรมการทั้งหมด และรัฐบาลสามารถควบคุมการกำหนดนโยบายที่สำคัญของรัฐวิสาหกิจได้ด้วย
นอกจากการมีส่วนร่วมเป็นเจ้าของกิจการนั้นๆ แล้ว รัฐบาลยังอาจสนับสนุนด้านการเงินด้วยการให้งบประมาณสนับสนุนตามความจำเป็น หรือสำหรับกิจการที่สามารถหารายได้เข้ารัฐก็จะต้องนำส่งรายได้แผ่นดิน เช่น สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล โรงงานยาสูบ เป็นต้น นอกจากนี้ การกู้เงินของรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ยังต้องอาศัยการค้ำประกันจากรัฐบาล
- ความหมายทางกฎหมาย
สำหรับประเทศไทย คำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ได้มีการกำหนดความหมายในกฎหมาย 5 ฉบับ โดยเรียงลำดับต่อไปนี้
2.1 ความหมายตามมาตรา 4 แห่ง พระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ.2502 กล่าวว่า “รัฐวิสาหกิจ” หมายความว่า บริษัทหรือห้างหุ้นส่วน นิติบุคคล ซึ่งทุนทั้งสิ้นเป็นของกระทรวงทบวง กรม ในรัฐบาล หรือกระทรวง ทบวง กรม ในรัฐบาลมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50 หรือบริษัท หรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลใดๆ ที่บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลดังกล่าวข้างต้น มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50 และให้หมายความรวมถึง องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ และรวมตลอดถึงบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลใดๆ ที่องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50
2.2 ความหมายตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502 ให้ความหมายของ“รัฐวิสาหกิจ” ว่า
(ก) องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ
(ข) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50
(ค) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการและ/หรือ รัฐวิสาหกิจ ตาม (ก) และ/หรือ (ข) มีทุนอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50
(ง) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ค) และ/หรือ (ก) และ/หรือ (ข) มีทุนรวมด้วยเกินกว่าร้อยละ 50
(จ) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ง) และ/หรือ (ก) และ/หรือ (ข) และ/หรือ (ค) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50
2.3 ความหมายตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2518 ให้ความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ว่า
(1) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล หรือกิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น และหมายความรวมถึงหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ แต่ไม่รวมถึงองค์การหรือกิจการที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะ เพื่อสงเคราะห์หรือส่งเสริมกิจการใดๆ ที่ไม่ใช่ธุรกิจ
(2) บริษัทจำกัดหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่า และ/หรือรัฐวิสาหกิจ ตาม (1) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละ 50
(3) บริษัทจำกัดหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่า และ/หรือรัฐวิสาหกิจ ตาม (1) และ/หรือ (2) มีทุนรวมอยู่ด้วยถึงสองในสาม
2.4 ความหมายตามมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ.2543 ให้ความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ว่า
(1) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาลหรือกิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ
(2) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่า หรือรัฐวิสาหกิจตาม (1) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ
2.3.5 ความหมายตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 บัญญัติคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” หมายความว่า
(ก) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล กิจการของรัฐซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งขึ้น หรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ
(ข) บริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดที่หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจตาม (ก) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ
(ค) บริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด ที่หน่วยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจตาม (ก) หรือ (ข) หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ก) และ (ข) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ โดยให้คำนวณเฉพาะทุนตามสัดส่วนที่เป็นของหน่วยงานของรัฐเท่านั้น
สรุปได้ว่าความหมายของ “รัฐวิสาหกิจ” ที่ใช้ทั่วไปตามกฎหมายไทยใช้บังคับอยู่ 5 ฉบับ ได้แก่ องค์การ 7 ประเภท ดังต่อไปนี้
1) องค์การของรัฐบาล
2) กิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น
3) หน่วยงานธุรกิจที่รัฐหรือรัฐบาลเป็นเจ้าของ
4) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
5) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจใน 1) และ/ หรือ 2) และ/หรือ 3) และ/หรือ 4) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
6) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจใน 1) และ/ หรือ 2) และ/หรือ 3) และ/หรือ 4) และ/หรือ 5) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
7) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจในประเภทที่ 1) และ/หรือ 2) และ/หรือ 3) และ/หรือ 4) และ/หรือ 5) และ/หรือ 6) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ
3. ความหมายตามที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศกำหนด
ตามคำอธิบายประกอบการจัดทำสถิติการคลังโดยกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ได้แยกรัฐวิสาหกิจออกเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มสถาบันการเงินและกลุ่มไม่เป็นสถาบันการเงิน ในกรณีแรก หมายถึงกิจการที่รับฝากเงินประเภทเดินสะพัด ประจำ และออมทรัพย์เป็นงานหลัก หรือรับการก่อหนี้การเงินและรับทรัพย์สินทางการเงินจากตลาด ซึ่งรัฐบาลเป็นเจ้าของหรือควบคุมการดำเนินงาน สำหรับกรณีของรัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงินได้กำหนดคำจำกัดความไว้ หมายถึง หน่วยงานที่รัฐบาลเป็นเจ้าของหรือควบคุมการดำเนินงาน ซึ่งจำหน่ายสินค้าและบริการทางการอุตสาหกรรมและการค้าแก่ประชาชนทั่วไปในปริมาณที่มากๆ
โดยทั่วไปประเทศต่างๆ มักจะให้รัฐวิสาหกิจ หมายถึงหน่วยงานหรือกิจกรรมที่มีลักษณะ ดังนี้
(1) การควบคุมของรัฐบาลต่อหน่วยงานไม่ว่าโดยตรงหรือโดยทางอ้อม ซึ่งไม่จำเป็นต้องเป็นผู้ถือหุ้นเสียงข้างมาก
(2) การผลิตสินค้าและบริการเพื่อการจำหน่ายเป็นเป้าหมายสำคัญของหน่วยงาน
(3) มีนโยบายหลักว่ารายได้จะต้องมีมากพอที่จะชดเชยรายจ่ายหรืออย่างน้อยรายจ่ายส่วนใหญ่
จากคำจำกัดความของรัฐวิสาหกิจข้างต้นจะเห็นได้ว่าเมื่อเทียบกับรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณแล้ว คำจำกัดความที่ราชการไทยใช้นี้เน้นหนักที่การถือครองหรือเจ้าของตามกฎหมาย ซึ่งจะต้องมีเสียงข้างมากทำให้รัฐบาลสามารถกำหนดแนวนโยบายของกิจการนั้นให้เป็นไปตามแนวนโยบายหลักของรัฐบาลได้ ในขณะที่รัฐวิสาหกิจตามคำจำกัดความของ IMF ข้างต้น อาจจะไม่จำเป็นต้องมีเสียงข้างมาก ซึ่งจะครอบคลุมกิจการอีกเป็นจำนวนไม่น้อยที่รัฐบาลถือหุ้นต่ำกว่าร้อยละ 50 ซึ่งในกรณีของราชการไทยจะนับกิจการประเภทหลังนี้เป็นส่วนหนึ่งของภาคเอกชน