ยแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย[1]
เช่นเดียวกับการบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค อปท. จะมีบทบาทหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนของ อปท. สำหรับการจัดบริการสาธารณะของท้องถิ่นจะหมายถึง การบริการหรือกิจกรรมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนโดยส่วนรวม โดยเป็นกิจการที่อยู่ในความอำนวยการหรืออยู่ในความควบคุมของฝ่ายปกครอง การจัดทำบริการสารณะที่ อปท.จัดทำขึ้นนั้นมีวัตถุประสงค์เพื่อสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนเพื่อเป็นการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีให้แก่ประชาชนและสร้างการพัฒนาทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมให้กับท้องถิ่น รวมถึงการพัฒนาประเทศชาติในภาพรวม สำหรับหลักการที่สำคัญในการจัดบริการสาธารณะคือ การจัดบริการสาธารณะต้องดำเนินการเพื่อก่อให้เกิดประโยชน์แก่ส่วนรวม สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น มีความเสมอภาค มีความต่อเนื่อง และเกิดความโปร่งใสในการให้บริการ อนึ่ง ในการให้บริการสาธารณะ
การดำเนินงานด้านบริการสาธารณะที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประกอบด้วย 1) การจัดบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การสร้างถนน ทางระบายน้ำ ไฟฟ้าสาธารณะ และการบริหารจัดการแหล่งน้ำเพื่อการเกษตร 2) การจัดบริการสาธารณะด้านการส่งเสริมคุณภาพชีวิต เช่น การบริการศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก การบริการสาธารณะสุขมูลฐาน การจัดการศึกษาท้องถิ่น และการบริการสถานที่พักผ่อนหย่อนใจในท้องถิ่น 3) การจัดบริการสาธารณะที่เกี่ยวกับการจัดระเบียบชุมชน สังคม และรักษาความสงบ เช่น การป้องกันอุบัติภัยทางถนน การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และการจัดบริการห้องน้ำสาธารณะในท้องถิ่น และ 4) การจัดบริการสาธารณะด้านการลงทุน ทรัพยากร สิ่งแวดล้อม และศิลปะวัฒนธรรม เช่น การส่งเสริมการท่องเที่ยวและอาชีพ การพัฒนาป่าชุมชน และการส่งเสริมศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรม และจารีตประเพณีท้องถิ่น เป็นต้น การดำเนินงานบริการสาธารณะดังกล่าวนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นต้องใช้ทรัพยากรต่าง ๆ เช่น กำลังคน งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์ สิ่งของและเครื่องมือต่าง ๆ เพื่อดำเนินงานบริการสาธารณะ ทรัพยากรต่าง ๆ ของ อปท. เหล่านี้จะมีเพียงพอให้สามารถนำไปจัดทำบริการสาธารณะได้นั้นจะเกี่ยวข้องโดยตรงกับประสิทธิภาพในการบริหารการคลังของท้องถิ่นในด้านการจัดหารายได้และการใช้จ่าย เงินสะสม หนี้สาธารณะ และภาระผูกพันทางการคลัง
สำหรับแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารการคลังของท้องถิ่นในทัศนะของผู้เขียนเห็นว่าสามารถทำได้โดยการเพิ่มประสิทธิภาพในด้านต่าง ๆ ได้แก่ 1) การจัดหารายได้ 2) การใช้จ่าย และ 3) การบริหารเงินสะสม หนี้สาธารณะ และภาระผูกพันทางการคลัง[2] กล่าวคือ
1. การบริหารการคลังท้องถิ่นด้านการจัดหารายได้ รายได้ของ อปท. มาจากแหล่งต่าง ๆ ดังนี้[3]
1) รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บให้และแบ่งให้ (ภาษีรัฐบาลจัดสรร) เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษี สุราและสรรพาสามิต ภาษีค่าธรรมเนียมรถยนต์ ค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม ค่าภาคหลวงแร่และปิโตรเลียม ฯลฯ และภาษีที่รัฐแบ่งให้ คือ ภาษีมูลค่าเพิ่มที่รัฐจัดสรรเพิ่มเติมให้แก่ อปท. ตาม พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ
2) เงินอุดหนุน แบ่งเป็น เงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ
ทั้งนี้รายได้ที่รัฐบาลจัดสรรให้ อปท. ตาม 1) และ 2) นั้นตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ.2550 เป็นต้นมากฎหมายได้กำหนดให้ อปท. มีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 สำหรับรายได้จากการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาลเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. นั้นได้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 – 2564 พบว่าสัดส่วนร้อยละของเงินอุดหนุนที่รัฐบาลจัดสรรให้แก่ อปท. ต่อ รายได้ อปท. ทั้งหมด เท่ากับร้อยละ 36.6 36.7 38.2 และ 40.8 ตามลำดับ ซึ่งเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องตลอด 4 ปีงบประมาณ[4] แสดงให้เห็นว่ารายได้ของ อปท.ในส่วนที่จัดหาเองลดลงอย่างต่อเนื่องเช่นกัน 3) รายได้ที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง ได้แก่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน[5] ภาษีบำรุงท้องที่ (ซึ่งต่อมาภายหลังเป็น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง) ภาษีป้าย อากรฆ่าสัตว์ อากรรังนกอีแอ่น ค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาต ค่าปรับ ภาษีบำรุงท้องที่ที่จัดเก็บจากยาสูบ น้ำมัน ค่าธรรมเนียมเข้าพักโรงแรม และ
4) รายได้อื่น ๆ ของท้องถิ่นที่ดำเนินการเอง เช่น การจัดหาประโยชน์ในทรัพย์สิน การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น
2. บริหารการคลังท้องถิ่นด้านการใช้จ่าย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะตามพันธกิจของ อปท. และได้รับการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากร รวมทั้งงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนสำหรับสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ทั้งนี้ เป็นไปตามกฎหมายได้แก่ กฎหมายจัดตั้ง อปท. กฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ปี 2542 กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง ดังนั้นการใช้จ่ายของ อปท.นั้นจะต้องจัดทำเป็นข้อบัญญัติงบประมารณรายจ่ายตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541 (แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2543)
3. บริหารการคลังท้องถิ่นด้านการบริหารเงินสะสม หนี้สาธารณะ และภาระผูกพันทางการคลัง ผู้บริหาร อปท. ต้องมีนโยบาย มาตรการ และวิธีการบริหารเงินสะสม หนี้สาธารณะและภาระผูกพันทางการคลังของ อปท.ที่มีประสิทธิภาพ อีกทั้งยังจำเป็นต้องมีการบริหารจัดการที่ดีด้วย กล่าวคือจะต้องมีการกำหนดนโยบาย การจัดทำแผนงาน/โครงการ การจัดองค์การ การนำ และจะต้องการควบคุมด้วยการกำกับ ติดตามตรวจสอบอย่างเหมาะสมจากองค์การและบุคคลที่เกี่ยวข้อง
ทั้งนี้การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารการคลังของ อปท. ในแต่ละวิธีมีสาระสำคัญที่พึงทราบดังต่อไปนี้
3.1 การบริหารเงินสะสม เงินสะสมของ อปท. เงินสะสม หมายถึง เงินที่เหลือจ่ายจากเงินรายรับตามงบประมาณรายจ่ายประจำปีและหมายความรวมถึงเงินรายรับอื่นที่ อปท. ได้รับไว้ภายในวันสิ้นปีงบประมาณ
การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารการคลังของ อปท.ในส่วนของการบริหารเงินสะสมนั้นควรเปิดโอกาสให้ อปท. สามารถนำเงินสะสมมาใช้จ่ายได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และเพื่อลดปริมาณเงินสะสมที่มีอยู่มากจนเกินจำเป็น โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรพิจารณาทบทวนปรับลดสัดส่วนการกันเงินสะสมที่สูงถึงร้อยละ 25 เป็นทุนสำรองสะสม เพื่อให้สอดคล้องกับระดับกระแสเงินสดที่เพียงพอต่อการใช้จ่ายของแต่ละ อปท. ในยามขาดสภาพคล่อง นอกจากนี้ การจัดตั้ง กลไกในรูปแบบของคณะกรรมการเป็นการเฉพาะเพื่อกลั่นกรองพิจารณาและเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาการใช้จ่ายงบประมาณและเงินสะสม เพื่อให้ อปท. สามารถใช้เบิกจ่ายเงินสะสมในการจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชนได้อย่างคล่องตัวและมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะทำให้ อปท. มีส่วนสำคัญในการขับเคลื่อนและสนับสนุนการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจฐานในภาพรวมได้อย่างยั่งยืน[6]
3.2 การบริหารหนี้สาธารณะ อปท.สามารถกู้เงิน ระเบียบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะว่าด้วยหลักเกณฑ์การกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ.ศ. 2561 กำหนดเรื่องการก่อหนี้ของ อปท. ไว้ในข้อ 7 ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกู้เงินได้เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์อย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้ (1) การดำเนินโครงการลงทุน (2) การปรับโครงสร้างหนี้ และ (3) ทุนหมุนเวียน ทั้งนี้ในการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐบาลจะไม่ค้ำประกัน รวมทั้งไม่รับผิดชอบหรือตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระคืนเงินต้นหรือดอกเบี้ย
3.3 ภาระผูกพันทางด้านการคลัง ภาระผูกพันด้านการคลังเป็นสิ่งที่เกิดจากการดำเนินงานด้านการคลังของ อปท. ด้านรายได้ การใช้จ่าย และการก่อหนี้สาธารณะ สำหรับแนวทางในการเพิ่มประสิทธิภาพด้านการบริหารภาระผูกพันทางด้านการคลังนั้น อปท จะต้องรักษาสมดุลของภาระผูกพันทางด้านงบประมาณโดยไม่ต้องเพิ่มหนี้หรือภาษี[7] หรือ อาจเพิ่มหนี้ไปพร้อม ๆ กับการเพิ่มรายได้(เพิ่มภาษี)ก็ได้ หรืออาจลดหนี้ไปพร้อม ๆ กับการลดรายได้(ลดภาษี)ก็ได้เช่นกัน
[1] รองศาสตราจารย์ ดร.เฉลิมพงศ์ มีสมนัย รองศาสตราจารย์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มสธ. บทความนี้เป็นลิขสิทธิ์ของ มสธ. ไม่อนุญาตให้มีการทำซ้ำ ดัดแปลง หรือเผยแพร่ผลงานโดยไม่ได้รับความยินยอมจาก มสธ.และ ห้ามการกระทำทางการค้าทุกรูปแบบและทุกลักษณะหรือการกระทำที่มีส่วนสนับสนุนให้เกิดการละเมิดลิขสิทธิ์
[2] ในเรื่องนี้ อรุณ ขยันหา ได้เสนอแนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการคลังท้องถิ่นไว้ว่า อปท.ควรเพิ่มประสิทธิภาพของ อปท. โดยการ 1) พัฒนาระบบการบริหารทรัพยากรมนุษย์ 2) พัฒนาระบบการบริหารให้มีประสิทธิภาพ 3) สร้างธรรมาภิบาลในการบริหารการคลังท้องถิ่น และ 4) หลักการมีส่วนร่วมของประชาชน ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน อรุณ ขยันหา.(2561).”แนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพการคลังท้องถิ่น” ใน HOSO Journal of Humanities and Social Sciences. ปีที่ 2 ฉบับที่ 2 กรกฎาคม – ธันวาคม 2561. หน้า 160-185 สาระสังเขปออนไลน์.สืบค้นเมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2565. จากเว็บไซต์ https://so06.tci-thaijo.org/index.php/husojournalpnru/article/download/245669/166431/857037
[3] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, สำนักงบประมาณของรัฐสภา. (2564) รายงานวิเคราะห์รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. ฉบับที่ 13/2564. กรุงเทพมหานคร.สำนักการพิมพ์, สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร สาระสังเขปออนไลน์ สืบค้นเมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2565 จากเว็บไซต์ https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parbudget/ewt_dl_link.php?nid=991#:~:text
[4] สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, สำนักงบประมาณของรัฐสภา.(2564) “รายงานวิเคราะห์งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2564: องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”สาระสังเขปออนไลน์ สืบค้นเมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2565 จากเว็บไซต์ https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parbudget/download/article/article_20200826094833.pdf
[5] ปัจจุบันคือ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ดูรายละเอียดใน พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ที่มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2563 เป็นต้นมา
[6] มยูร บุญยะรัตน์ และ ชฎิล โรจนานนท์.( 25562). “เงินสะสมของรัฐบาลท้องถิ่นแท้จริงเป็นอย่างไร” สาระสังเขปออนไลน์ สืบค้นเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2565 จากเว็บไซต์ http://www.fpojournal.com/thai-local-authority-reserve/
[7] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน กิตติพงษ์ เพียรพิทักษ์. (2563). “ความอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับปัญหาการกำกับดูแลของรัฐ” ในวารสารสถาบันพระปกเกล้า. ปีที่ 8 ฉบับที่ 3 (กันยายน-ตุลาคม 2563). หน้า 5-6.สาระสังเขปออนไลน์ สืบค้นเมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2565 จากเว็บไซต์ https://so06.tci-thaijo.org/index.php/kpi_journal/article/view/246827.