แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่ส่งผลต่อการบริหารราชการไทย
แนวคิดและหลักการทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่ส่งผลต่อการบริหารราชการไทยมี 5 แนวคิด (จิรวัฒน์ เมธาสุทธิรัตน์,2564) ที่สำคัญดังนี้ คือ
1 แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์แนวดั้งเดิมหรือแนวเก่ากับการบริหารราชการไทย
แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์แนวดั้งเดิมหรือแนวเก่า (Old Public Administration: OPA) เป็นแนวคิด ทฤษฎีและหลักการเกี่ยวกับการบริหารงานภาครัฐ ตั้งแต่ ค.ศ.1887-1968 ซึ่งเป็นยุคหรือช่วงเวลาที่ให้ความสำคัญกับค่านิยมทางการบริหารตามหลัก 3E’s คือ ประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิผล (Effectiveness) และประหยัด (Economy) โดยแนวคิดทฤษฎีที่สำคัญในช่วงนี้ คือ แนวคิดการบริหารแยกจากการเมือง (Political-Administration Dichotomy)ของวูดโรว์ วิลสัน ทฤษฎีระบบราชการ (The Bureaucracy Theory) ของ Max Weber แนวคิดการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ ของ Frederick W. Taylor หลักการบริหาร (Administrative Principles) และการจัดการเชิงมนุษยสัมพันธ์ เป็นต้น
สำหรับทฤษฎีที่ได้นำมาใช้ในระบบราชการไทยมากที่สุดในกลุ่มนี้ ได้แก่ “ทฤษฎีระบบราชการ” (The Bureaucracy Theory) ของ แมกซ์ เวเบอร์ ( Max Weber )นักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน ซึ่งถือว่าเป็นผู้วางรากฐานทฤษฎีเกี่ยวกับองค์การแบบที่เรียกว่า Bureaucracy หรือระบบราชการหรือองค์การขนาดใหญ่ Weber ได้กำหนดลักษณะพิเศษขององค์การแบบนี้โดยเรียกว่ารูปแบบในอุดมคติ (Ideal Type) ประกอบด้วยลักษณะสำคัญ คือ เป็นองค์การที่เป็นทางการ (Formal Organization) มีสายการบังคับบัญชาลดหลั่นกัน (Hierarchy) ระบบการทำงานจึงเป็นแบบการสั่งการจากบนสู่ล่าง (Top-Down) มีกฎระเบียบข้อบังคับในการปฏิบัติงาน (Rule & Regulation) ที่เคร่งครัด การปฏิบัติงานและการติดต่อสื่อสารกันภายในองค์การต้องมีลักษณะที่เป็นทางการตามอำนาจหน้าที่ที่รับผิดชอบและไม่เน้นความสัมพันธ์ส่วนตัว (Impersonality) มีการเก็บรักษาความลับในการปฏิบัติงาน (Secret Records) งานที่บุคลากรทำในองค์การถือว่าเป็นอาชีพและต้องมีความมั่นคง (Professional & Security) มีการกำหนดตำแหน่งและแบ่งงานกันทำที่ชัดเจน (Separation of Work) และการคัดเลือกบุคคลเข้าปฏิบัติงานในองค์การต้องใช้ระบบคุณธรรมที่อาศัยความรู้ความสามารถ (Selection by Merit System) โดยองค์การแบบนี้จะเกิดขึ้นได้ด้วยการที่กลุ่มบุคคลจะต้องร่วมมือกันในการปฏิบัติงานเพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงค์ร่วมกันไม่ว่าองค์การนั้นจะเป็นของรัฐหรือเอกชนก็ตาม สำหรับจุดอ่อนของระบบราชการไทยตามแนวคิดนี้คือ การยึดกฎระเบียบมากจนเกินไป การปฏิบัติราชการไทยในอดีตที่ผ่านมาไม่ได้มุ่งเน้นที่ผลสัมฤทธิ์เท่าที่ควร
2 แนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่กับการบริหารราชการไทย
รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่หรือการบริหารรัฐกิจใหม่ (New Public Administration : NPA) เกิดขึ้นครั้งแรกในปี ค.ศ.1968 รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ มุ่งเน้นไปที่การแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนและผู้เสียเปรียบในสังคม โดยยอมลดความเป็นศาสตร์และมุ่งไปที่การตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลง ตลอดจนให้ความสำคัญกับค่านิยมและความเท่าเทียมในสังคม ผลงานที่สำคัญของนักวิชาการที่มีชื่อเสียง เช่น ผลงานของ Farnk Marini เรื่อง Toward A New Public Administration (1971) และผลงานของ Dwight Waldo เรื่อง Public Administration in a Time of Turbulence (1971) เป็นต้น
สำหรับในยุคนี้รัฐประศาสนศาสตร์ได้ลดความเป็นวิชาการ (Academic) และความเป็นศาสตร์ (Science) ลง โดยเลือกที่จะใช้ค่านิยม (Value) เพื่อรับใช้ประชาชนและได้ให้ความสนใจต่อวิชา “นโยบายสาธารณะ (Public Policy)” มากยิ่งขึ้น ส่งผลต่อการบริหารของระบบราชการไทยในการบริหาราชการแผ่นดินให้ความสำคัญต่อ นโยบาย แผนงาน โครงการ ที่มุ่งแก้ไขต่อปัญหาในสังคมไทยและระบบราชการไทยมากยิ่งขึ้น จุดอ่อนของระบบราชการไทยในช่วงนี้คือความล่าช้า และปัญหาด้านประสิทธิภาพในการทำงาน เป็นต้น
3 แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่กับการบริหารราชการไทย
แนวคิดการบริหารการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) มีจุดประสงค์หลักเพื่อให้การบริหารภาครัฐมีความทันสมัย แนวความคิดของการจัดการภาครัฐแนวใหม่หรือการจัดการนิยม(Managerialism) ตั้งอยู่บนสมมติฐานของความเป็นสากลของทฤษฎีการบริหารและเทคนิควิธีการจัดการว่าสามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้ทั้งการบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจ นักวิชาการที่สำคัญ อาทิ โจนาธาน บอสตัน (Jonathan Boston),คริสโตเฟอร์ ฮูด (Christopher Hood), เดวิด ออสบอร์น และเท็ด แกลบเลอร์ (David Osborne and Ted Gaebler) เป็นต้น
สำหรับบทบาทแนวคิดการบริหารการจัดการภาครัฐแนวใหม่ต่อระบบราชการไทย ในส่วนของการประยุกต์ใช้แนวคิด NPM ที่สำคัญ อาทิ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 มีรายละเอียดที่สำคัญได้แก่ การมีค่านิยมทางการบริหารที่มุ่งผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ ความมีประสิทธิภาพและความคุ้มค่าของภารกิจ การลดขั้นตอนการปฏิบัติ การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายอำนาจในเชิงภารกิจและทรัพยากร การกระจายอำนาจการตัดสินใจ การมุ่งสนองความต้องการของประชาชน และการมีผู้รับผิดชอบต่อผลงานที่ชัดเจน รวมถึง พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มาตราที่ 6 ที่มุ่งเน้นประชาชนเป็นศูนย์กลาง มุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์และมุ่งเน้นการลดขั้นตอนการทำงานเป็นต้น นอกจากนี้ในระบบราชการไทยได้มีการจัดตั้ง คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) เพื่อทำการขับเคลื่อนระบบราชการไทยภายใต้ค่านิยมดังกล่าวและเพื่อกำหนดแผนยุทธศาสตร์ในการพัฒนาระบบราชการไทยอย่างต่อเนื่อง เป็นต้น จุดอ่อนของแนวคิด NPM ได้แก่ ผลที่เกิดขึ้นภายในหน่วยงานซึ่งนำเทคนิคการทำงานมาจากภาคเอกชนมาใช้ในเรื่องการนำนโยบายไปปฏิบัติและการให้บริการสาธารณะ ที่ส่งผลกระทบต่อส่วนรวมและทำให้ผลประโยชน์สาธารณะ (Public Interest)สุ่มเสี่ยงต่อการกลายเป็นผลประโยชน์ส่วนบุคคล(Self Interest) รวมถึงผลของกระบวนการนโนบายของหน่วยงานที่เป็นผู้ให้บริการ ที่มองประชาชนหรือพลเมืองเป็นลูกค้า
4. แนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่กับการบริหารราชการไทย
เแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่(New Public Service: NPS) เกิดขึ้นจากปัญหาของแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ในช่วงที่ผ่านมา จุดเริ่มต้นความสนใจของแนวคิดเริ่มต้นในช่วงปลายทศวรรษที่ 1990 ถึงต้นทศวรรษที่ 2000 โดยนักวิชาการจำนวนหนึ่งหันมาสนใจและพัฒนาแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ นำโดย Janet V. Denhardt and Robert B. Denhardt ซึ่งเป็นแนวคิดในเชิงวิพากษ์การจัดการภาครัฐแนวใหม่ การบริหารงานภาครัฐไม่ได้ดำเนินงานเหมือนกับการบริหารธุรกิจแต่เป็นการดำเนินงานบนพื้นฐานความเป็นประชาธิปไตย โดยสรุปแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ให้ความสำคัญกับความเป็นพลเมืองและค่านิยมประชาธิปไตย เน้นบทบาทของภาคประชาสังคมในการบริหารภาครัฐ ให้ความสำคัญกับคนที่ปฏิบัติงานในองค์การ
สำหรับบทบาทเแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ (NPS) ต่อระบบราชการไทย ในส่วนของการประยุกต์ใช้แนวคิด NPS ที่สำคัญ อาทิ การสะท้อนค่านิยมของเแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ได้แก่ มาตรา 55 รัฐจัดบริการสาธารณสุขให้กับประชาชนอย่างทั่วถึง มาตรา 56 รัฐจัดสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐษนอย่างทั่วถึงและยั่งยืนและไม่เก็บค่าบริการจนเป็นภาระแก่ประชาชน มาตรา 57 ในประเด็นสิทธิชุมชน รัฐจะต้องอนุรักษ์ ฟื้นฟู ส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น จัดพื้นที่สาธารณะและส่งเสริมสิทธิและการมีส่วนร่วมในการดำเนินการ และมาตรา 257 ในด้านการปฏิรูปกฎหมาย รัฐจะต้องจัดให้มีกลไกช่วยเหลือให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำและเสนอร่างกฎหมาย เป็นต้น ค่านิยมทางการบริหารของเแนวคิดการบริการสาธารณะแนวใหม่ บทบาทรัฐจะอยู่ที่รัฐมากกว่าที่จะมอบให้กับภาคเอกชน ในทางตรงข้ามแนวคิด NPS จะให้ความสำคัญกับภาคประชาชนและภาคประชาสังคมในการดำเนินการ อย่างไรก็ตามแนวคิด NPS ยังมีจุดอ่อนที่สำคัญ ในส่วนของการแปลงค่านิยมททางการบริหารไปสู่การปฏิบัติที่เป็นรูปธรรม ต้องอาศัยที่มาของความคิด ความต้องการ วิธีการดำเนินงาน จากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน ชุมชนและประชาสังคมในการดำเนินการ ซึ่งต้องการงบประมาณและวิธีการในทางปฏิบัติที่มีลักษณะเฉพาะ
5. แนวคิดการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่กับการบริหารราชการไทย
เแนวคิดการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance: NPG) เป็นแนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐที่ให้ความสำคัญกับความหลากหลายของกลุ่มคนในสังคมหรือความเป็นพหุนิยม (pluralism) โดยการจัดการภาครัฐในยุคใหม่ต้องเน้นการทำงานเชิงรุกในการสร้างและจัดการเครือข่าย (Network Management) ที่มีความหลากหลายภายใต้ระบบของการบริหารจัดการที่ดี (Governance) ซึ่งต้องมีการออกแบบโครงสร้างให้เกิดการทำงานร่วมกันของภาคีหรือเครือข่ายภาคส่วนต่างๆ การจัดบริการสาธารณะจึงไม่ใช่หน้าที่ของรัฐแต่ฝ่ายเดียวแต่เป็นหน้าที่ของภาคีเครือข่ายทุกภาคส่วนภายใต้สังคมที่มีความสลับซับซ้อน นักวิชาการที่สำคัญได้แก่ สตีเฟน ออสบอร์น (Stephen Osborne) ซึ่งเป็นผู้บุกเบิกแนวคิดการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่
สำหรับบทบาทเแนวคิดการจัดการภาคีสาธารณะแนวใหม่ (NPG) ต่อระบบราชการไทย ในส่วนของการประยุกต์ใช้แนวคิด NPG ที่สำคัญ อาทิ 1) แนวคิดระบบราชการ 4.0 ในด้านวิธีการทำงานที่เปิดกว้างและเชื่อมโยงกัน (Open & Connected Government) โดยมีแนวคิดให้แต่ละภาคส่วนและเครือข่ายเข้ามาร่วมในการจัดบริการสาธารณะร่วมกับภาครัฐ 2)โครงการรถไฟฟ้ารางเบา “ขอนแก่น โมเดล” ผ่านการสร้างความร่วมมือของภาคส่วนต่างๆ อาทิ มหาวิทยาลัย สถานศึกษา องค์กรภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคม สื่อมวลชนและประชาชน 3) โครงการนวัตกรรม “Zero Burn ทุ่งสวย คลองใส ไร้ฝุ่น”ขององค์การบริหารส่วนตำบลรางจรเข้ อำเภอเสนา จังหวัด พระนครศรีอยุธยา (ซึ่งได้รับรางวัล อปท.ที่มีการบริหารจัดการที่ดี ประจำปีงบประมาณ 2564 ประเภทดีเลิศ) โดยได้ออกแบบโครงสร้างให้เกิดการทำงานร่วมกันระหว่างองค์กรภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ประชาชนและหน่วยงานต่างๆ ในพื้นที่ ให้เกิดการขับเคลื่อนและจัดบริการสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมให้กับประชาชนในพื้นที่
อัมพร ธำรงลักษณ์ และคณะ (2553) การบริหารปกครองสาธารณะ (Public Governance) การบริหารรัฐกิจ ในศตวรรษที่ 21.โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ปทุมธานี.
Boston, J., J. Martin, J. Pallot, and P. Walsh. (1996) Public Management: The New Zealand Model. Oxford University Press UK.
Denhard, Robert B. and Denhardt, Janet Vinzant (2001) The New Public Service : An Approach to Reform.
Denhard, Robert B. and Denhardt, Janet Vinzant (2007) The New Public Service : Serving, Not Steering. M.E. Sharpe, Inc., New York.
Henry, Nicholas (2013) Public Administration and Public Affairs. Boston: Pearson
Hood, Christopher (1991) A Public Management for All Season?. Public Administration, Vol. 69. Blackwell Publishing Ltd.
Osborne, David and Gaebler, Ted (1992) Reinventing Government. M.A. Addison-Wesley Publishing Company.
Osborne, S. P. (2010). Introduction: The (New) Public Governance: A Suitable Case for Treatment. In The New Public Governance: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Stephen P. Osborne(ed.). London: Routledge.
Perry, James L. (2006) Democracy and the New Public Service. University of Vermont.
Peters, B. G. (2010). Meta-governance and Public Management. In The New Public Governance Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Stephen P. Osborne (ed.). London: Routledge.
Rhodes, R. A. W. (1997). Understanding governance: Policy Networks,Governance, Reflexivity and Accountability. Open University Press,Buckingham
Waldo, Dwight. (1955) The Study of Public Administration. New York : Random House,Inc.1955
Weber, Max. (!946). Essay in sociology. New York, NY: Oxford University Press.
Wilson, W. (1887). The Study of Administration. Political Science Quarterly. 2(2), 197-222.
www.egov.go.th
www.moac.go.th