การพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารการคลัง อปท. ด้านรายได้[1]
การเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารการคลังของ อปท. สามารถทำได้โดยวิธีการพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารการคลังทั้งทางด้านรายได้และด้านรายจ่าย กล่าวคือ
1. การพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารการคลังทางด้านการจัดหารายได้ ในส่วนนี้นั้นจะเกี่ยวข้องกับการดำเนินการของ อปท. เกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีประเภทต่าง ๆ ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ อปท. ซึ่งจากการจัดหารายได้ของ อปท. ตลอดช่วงเวลาที่ผ่านมาจะมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีอากรในสัดส่วนที่มากที่สุดจากบรรดารายได้ทุกประเภทของ อปท. ดังนั้นการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารด้านการคลังได้ดีที่สุดคือการดำเนินงานใน 2 แนวทางหลักคือ 1) การปรับปรุงการบริหารการคลังด้านการจัดหารายได้ของ อปท.ตามอำนาจหน้าที่ และ 2) การสร้างแหล่งรายได้ใหม่ ในส่วนของการปรับปรุงการบริหารการคลังด้านการจัดหารายได้ของ อปท. ตามอำนาจหน้าที่ ประกอบด้วย (1) แนวทางทั่วไป ได้แก่ การแก้ไขปัญหาการหนีภาษีและการหลีกเลี่ยงภาษี และ (2) แนวทางเฉพาะ กล่าวคือ
1.1 แนวทางทั่วไปในการพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารการคลังด้านรายได้
ในการพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารการคลังท้องถิ่นด้านรายได้นั้นการทำได้โดยกำหนดนโยบายและมาตรการต่าง ๆ ดังนี้ 1) การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ 2) การขยายฐานภาษี 3) การปรับปรุงโครงสร้างภาษี และ 4) ส่งเสริมความเป็นธรรมให้แก่ผู้เสียภาษี กล่าวคือ
1. การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี ผลักดันการดำเนินการตามแผนการเพิ่มประสิทธิภาพด้านการบริหารการจัดเก็บภาษีของ อปท. โดยมุ่งเน้น 4 ด้าน ได้แก่ (1) ด้านการป้องกัน ตรวจสอบ ติดตาม และประเมินผลการชำระภาษี (2) การส่งเสริมความร่วมมือในการชำระภาษีระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ (3) ด้านการอำนวยความสะดวกในการชำระภาษี และ (4) ด้านการนำเทคโนโลยีและเครื่องมือต่าง ๆ มาใช้ในการจัดเก็บภาษี
2.การปรับปรุงโครงสร้างจัดเก็บรายได้ของ อปท. โดยผู้บริหาร อปท. จะต้องผลักดันการปรับปรุงนโยบายภาษี เช่น การขยายฐานภาษีให้ครอบคลุมกลุ่มผู้เสียภาษีทุกกลุ่มและจะต้องทำการศึกษา แนวทางการจัดเก็บภาษีประเภทใหม่ รวมทั้งการปรับโครงสร้างภาษีเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมภายในพื้นที่ที่ อปท. รับผิดชอบเป็นต้น
3. สร้างความเป็นธรรมต่อประชาชน โดย อปท. จะต้องมีแผนการปรับปรุงนโยบายภาษี เช่น การปรับเงื่อนไขการชำระภาษีให้มีความเป็นธรรมแก่ประชาชนทุกกลุ่ม เพื่อให้เกิดการกระจายรายได้อย่างเหมาะสม เป็นต้น
4. ส่งเสริมเศรษฐกิจสีเขียวและคุณภาพชีวิตที่ดี โดยที่ อปท. จะต้องจัดทำแผนการปรับปรุงนโยบายภาษี เช่น การปรับโครงสร้างภาษีให้คำนึงถึงปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อมและปัญหาสุขภาพมากขึ้นเพื่อให้ประชาชนและผู้ประกอบการในพื้นที่ที่ อปท.รับผิดชอบตระหนักถึงต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพจากการบริโภคสินค้าดังกล่าว เป็นต้น
ทั้งนี้ นโยบายและมาตรการต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้นมีสาระสำคัญโดยสรุปดังนี้
การเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีอากรโดยวิธีการที่มุ่งเน้นให้เกิดประสิทธิผลและเต็มประสิทธิภาพ สำหรับแนวทางทั่วไปนั้นสามารถเพิ่มประสิทธิภาพด้านการจัดหารรายได้ด้วยมาตรการและวิธีการป้องกันการหนีภาษี และการเลี่ยงภาษีของบุคคลหรือองค์กรผู้มีหน้าที่เสียภาษีให้แก่ อปท.
1) การจัดเก็บภาษีอากรให้เกิดประสิทธิผลและเต็มประสิทธิภาพ โดยที่ อปท. ควรสร้างรายได้ในการจัดเก็บภาษีด้วยวิธีการขยายฐานภาษีไปสู่รายได้จากฐานภาษีประเภทใหม่ๆ ซึ่งโดยหลักการแล้ว อปท. มีอำนาจในการออกข้อบัญญัติเพื่อการจัดเก็บภาษีในพื้นที่ของตนเอง เป็นต้น ทั้งนี้ ในการตราข้อบัญญัติดังกล่าว จะต้องอ้างอิง หรืออาศัยอำนาจแห่งกฎหมายแม่บท และต้องออกข้อบัญญัติได้ไม่เกินขอบเขตกว่าที่กฎหมายแม่บทได้ให้อำนาจไว้ ซึ่งจะได้กล่าวถึงวิธีปฏิบัติในลำดับต่อ ๆ ไป
สำหรับแนวทางทั่วไปในการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีที่ อปท. สามารถดำเนินการได้เลย โดยเฉพาะการแก้ไขปัญหาการหลีกเลี่ยงภาษี การหนีภาษีการให้ความสำคัญกับภาษีจากฐานภาษีใหม่ ๆ เช่น ฐานภาษีจากลาภลอย และอื่น ๆ แนวทางเหล่านี้จะช่วยทำให้ อปท. มีรายได้ในส่วนนี้เพิ่มมากขึ้น กล่าวคือ
การหนีภาษี (tax evasion) หมายถึง ความพยายามของบุคคล นิติบุคคล ทรัสต์ หรือองค์กรอื่นในอันที่จะหลบหลีกการชำระภาษีด้วยวิธีการซึ่งมิชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นการกระทำที่มีเจตนาจงใจละเมิดหรือฝ่าฝืนกฎหมาย เพื่อไม่ต้องเสียภาษี หรือเสียภาษีให้น้อยลง โดยวิธีการต่าง ๆ ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งต้องเป็นการกระทำที่จงใจ แจ้งความเท็จ หรือให้ถ้อยคำเท็จ หรือตอบคำถามด้วยถ้อยคำอันเป็นเท็จ หรือนำพยานหลักฐานเท็จมาแสดงเพื่อหลีกเลี่ยงการเสียภาษีอากร หรือ โดยความเท็จ โดยฉ้อโกงหรืออุบาย หรือโดยวิธีการอื่นใดทำนองเดียวกันหลีกเลี่ยงหรือพยายามหลีกเลี่ยงการเสียภาษีอากร ดังนั้น การหนีภาษีจึงเป็นการที่ผู้มีหน้าที่เสียภาษีไม่ยอมเสียภาษีให้ถูกต้อง เสียภาษีไม่ครบถ้วน หรือใช้วิธีการที่ผิดกฎหมายเช่น การให้สินบนเจ้าหน้าไม่ให้ปฏิบัติหน้าที่ในการจัดเก็บและตรวจสอบตามกฎหมายและระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง พฤติกรรมของผู้เสียภาษีดังกล่าวถือเป็นการกระทำความผิด ถือว่าเป็นอาชญากรรมทางเศรษฐกิจอย่างหนึ่ง อปท.จึงต้องปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดอย่างเคร่งคัด ตรงไปตรงมา โดยยึดหลักธรรมาภิบาลเป็นแนวทางในการจัดเก็บภาษีให้ได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย
การเลี่ยงภาษี (Tax Avoidance) หรือ การหลบหลีกภาษี หมายถึง ความพยายามของบุคคล นิติบุคคล ทรัสต์ หรือองค์กรอื่นในอันที่จะการทำการใด ๆ ตามกฎหมายที่มุ่งสร้างให้เกิดผลต่อภาระภาษีของผู้เสียภาษี เพื่อที่จะได้มีภาระภาษีที่จะต้องเสียต่ำกว่าเดิมซึ่งถือว่าไม่ถูกต้อง อย่างไรก็ตามในบางทัศนะเห็นว่าการเลี่ยงภาษีนั้นหากกระทำที่โปร่งใส ไม่บิดเบือน ภายในขอบเขตของกฎหมายเป็นสิ่งที่ยอมรับได้เพราะถือว่าเป็นการวางแผนภาษี (Tax Planning) ซึ่งเป็นการเตรียมการเพื่อเสียภาษีให้ถูกต้อง ครบถ้วน และประหยัด โดยใช้วิธีการที่ไม่ผิดกฎหมาย
จากพฤติกรรมการหนีภาษีและการเลี่ยงภาษีของผู้มีหน้าที่ชำระภาษีดังกล่าวแก่ อปท. ถือได้ว่าเป็นการปฏิบัติที่ไม่รับผิดชอบต่อสังคม ทำให้ อปท. ได้รับความเสียหาย ดังนั้น อปท.จึงต้องพยายามแสวงหามาตรการ หรือข้อกำหนดทางภาษีที่จะอุดช่องว่างของกฎหมายให้ได้มากที่สุด เพื่อต่อต้านการหนีภาษีและการเลี่ยงภาษีภายใต้ธุรกรรมต่าง ๆ ของผู้มีหน้าที่ชำระภาษีแก่ อปท. การดำเนินการดังกล่าวนี้จะทำให้การจัดเก็บภาษีอากรได้เต็มประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
แนวทางใหม่ในการจัดเก็บภาษี ในปัจจุบันได้มีฐานภาษีประเภทใหม่ๆ เกิดขึ้น เช่น ฐานภาษีจากลาภลอยที่สามารถจัดเก็บได้จากองค์กรและบุคคลที่มีรายได้ที่มาจากกโชคดีอย่างไม่คาดคิด “ประเภทบุญหล่นทับ” หรือมีรายได้แบบ “ฟลุ๊ค ๆ” คือ การมีโชคดีโดยบังเอิญ ถือว่าเป็นรายได้ที่มิได้มาจากความรู้ความสามารถในการประกอบการหรือความรู้ความสามารถในการทำงานแต่อย่างใด ในการจัดเก็บภาษีประเภทนี้รัฐบาลจะต้องเป็นผู้จัดเก็บจากประชาชนใน อปท. และนำส่งให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นที่องค์กรนั้น ๆ ตั้งอยู่ หรือผู้ที่ได้รับลาภลอยที่อยู่อาศัย กล่าวคือ
ภาษีลาภลอย(Windfall profit taxes) องค์การ Tax Foundation ของประเทศสหรัฐอเมริกาได้ให้ความหมายของภาษีลาภลอยไว้ว่า “A windfall profits tax is a one-time surtax levied on a company or industry when economic conditions result in large and unexpected profits. Inheritance taxes and taxes levied on lottery winnings can also be considered windfall taxes on individual profits.[2] สรุปความได้ว่า “ภาษีลาภลอยเป็นภาษีส่วนเพิ่มหรือภาษีเสริมที่เรียกเก็บครั้งเดียวจากบริษัททางธุรกิจหรืออุตสาหกรรมที่ได้รับรายได้จำนวนมากจากเงื่อนไขทางเศรษฐกิจและผลกำไรที่ไม่ได้คาดหวัง รวมทั้งบุคคลที่ได้ลาภลอยจากการรับมรดกและผู้ที่ได้รับลาภลอยจากการถูกรางวัลสลากกินแบ่งรัฐบาลก็จะต้องเสียภาษีส่วนนี้ด้วย” สำหรับในปัจจุบันประเทศไทยกำหนดว่าผู้ถูกรางวัลสลากกินแบ่งรัฐบาล เมื่อนำสลากที่ถูกรางวัลไปขึ้นเงินจากสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจะต้องชำระค่าอากรแสตมป์ในอัตรา 1 บาท ของเงินรางวัลทุก 200 บาท หรือเศษของ 200 บาท หากเป็นสลากการกุศล ต้องชำระภาษีเงินได้หัก ณ ที่จ่ายในอัตราร้อยละ 1 ของเงินรางวัล ดังนั้นหากถูกรางวัลสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นเงิน 6 ล้านบาทจะต้องเสียค่าอากรแสตมป์จำนวน 30,000 บาทและรายได้ส่วนที่เหลือเป็นรายได้ที่ไม่ต้องเสียภาษีในปีภาษีนั้น ๆ อีกแล้ว ในเรื่องของการมีโชคโดยบังเอิญนี้ อังตอนียู กูแตรึช เลขาธิการองค์การสหประชาติได้ “สนับสนุนให้มีการเก็บภาษีลาภลอย (Windfall Profit Tax) เพื่อเก็บจากบริษัทพลังงาน (น้ำมัน, ถ่านหิน, แก๊ส เป็นต้น) ที่นั่งอยู่เฉยๆ ราคาพลังงานก็ขึ้นเอาๆ โดยไม่ใช่ได้กำไรมาจากการบริหารงานเก่งกาจทั้งสิ้น แต่เป็นเพราะโชคช่วยเกิดภาวะลาภลอยมา ทำให้กำไรอู้ฟู่อย่างน่ารังเกียจ น่าขยะแขยง ในลิสต์(บัญชีรายชื่อ)นักธุรกิจร่ำรวยของโลก (และของไทย) ขณะนี้มีเจ้าของผู้ถือหุ้นใหญ่ในบริษัทพลังงานวิ่งแซงหน้าธุรกิจอื่น ๆ มาอยู่แถวแนวหน้า รวมทั้งบริษัทผลิตไฟฟ้าด้วย! ทั้ง ๆ ที่กำไรมหาศาลไม่ได้มาจากฝีมือการบริหารที่เก่งฉกาจ แต่เป็นความตะกละตะกลามอย่างน่าสะอิดสะเอียน โดยมีรัฐบาลเป็นผู้สมรู้ร่วมคิดให้บริษัทเหล่านี้ทำกับประชาชนเพื่อนร่วมชาติของตนได้ลงคอ” โดยกูแตรึชเชื่อว่า “ภาษีลาภลอย(เป็นสิ่ง)จำเป็นเพื่อสร้างความเป็นธรรมแก่ผู้มีรายได้น้อย ที่กำลังเผชิญกับปัญหาอุทกภัย, น้ำท่วม หรือแห้งแล้งอย่างไม่เคยประสบมาก่อน รวมทั้งไฟป่าที่ตกเป็นภาระของรัฐบาลที่ต้องให้การช่วยเหลือ ขณะที่บริษัทพลังงานที่เป็นตัวปัญหากลับลอยนวล[3]
1.2 แนวทางเฉพาะในการพัฒนาประสิทธิภาพการบริหารการคลังด้านรายได้
สำหรับการปรับปรุงโครงสร้างจัดเก็บรายได้ของ อปท. นั้นเป็นแนวทางเฉพาะสำหรับการเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการภาษีที่เป็นอำนาจหน้าที่ของ อปท. สามารถกระทำได้ใน 4 ส่วน ได้แก่ ) การขยายฐานภาษี 2) การปรับอัตราภาษี 3) การพัฒนาวิธีการจัดเก็บภาษี และ 4) การพัฒนากฎหมายภาษีอากรเฉพาะของ อปท. กล่าวคือ
1) การขยายฐานภาษี[4] ในปัจจุบันฐานภาษีที่ อปท. มีอำนาจในการจัดเก็บคือ ภาษีที่จัดเก็บจากฐานทรัพย์สินได้แก่ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง โดยจัดเก็บเป็นรายปีตามมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เช่น บ้านเรือน หรืออาคารต่าง ๆ ที่บุคคลเป็นเจ้าของได้แก่ เจ้าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง เจ้าของห้องชุด ผู้ครอบครองทรัพย์สินหรือทำประโยชน์ในทรัพย์สินของรัฐ(ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างจะต้องรับผิดชอบเป็นผู้ชำระภาษีให้แก่ อปท. ดังนั้น อปท.ควรพัฒนาแนวทางการขยายฐานภาษีจากที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน(ได้แก่ฐานภาษีจากรายได้ การบริโภค และทรัพย์สิน) โดยการจัดเก็บภาษีจากฐานอื่น เช่น ภาษีจากฐานธุรกิจประเภทใหม่ๆ ภาษีจากฐานบริการการสื่อสาร ภาษีลาภลอยจากฐานภาษีที่เก็บจากรายได้ของผู้ถูกสลากรางวัลกินแบ่งรัฐบาล หรือมีรายได้ของธุรกิจที่ตั้งอยู่ในพื้นที่อันเป็นผลที่เกิดจากสภาวะทางเศรษฐกิจเกื้อหนุนแต่มิใช่รายได้จากการใช้ความรู้จากการทำงาน หรือความรู้ความสามารถในการดำเนินกิจการแต่อย่างใดเป็นต้น
2) การปรับอัตราภาษี โดยหลักการแล้ว อปท. ควรปรับปรุงอัตราภาษีให้สอดคล้องกับภาวการณ์เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ โดย อปท. ควรมีอำนาจในการปรับปรุงอัตราภาษีในเขตพื้นที่ของ อปท ได้โดยอิสระเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน และ การปรับปรุงอัตราภาษีเพื่อความเท่าเทียมและเสมอภาค โดยเฉพาะการปรับอัตราภาษีตามอำนาจหน้าที่โดยวิธีการออกข้อบัญญัติของ อปท.เอง
สำหรับการปรับอัตราภาษีในระดับมหภาคนั้น รัฐบาลได้ดำเนินการปรับปรุงภาษีบำรุงท้องที่เคยใช้มาแต่เดิมซึ่งเป็นภาษีที่มีราคาปานกลาง ไม่มีการปรับมาเป็นเวลาช้านานแล้ว มีอัตราภาษีถดถอย มีการยกเว้นและลดหย่อนจำนวนมาก โดยรัฐบาลได้ตรา พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 (และฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติม)ขึ้นใหม่ กฎหมายดังกล่าวนี้มีเป้าหมายเพื่อ
(1) เพื่อช่วยให้ท้องถิ่นมีงบประมาณเพียงพอในการพัฒนาพื้นที่ให้เกิดความเจริญในระยะยาว
(2) เพื่อความเป็นอิสระและเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีให้ อปท.
(3) เพื่อเพิ่มความเข้มแข็งและความโปร่งใสในการบริหารการคลังของ อปท.
(4) เพื่อกระตุ้นให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดิน
(5) การปฏิรูปโครงสร้างระบบภาษีทรัพย์สินให้มีความทันสมัยเป็นสากลเช่นเดี่ยวกับนานาประเทศและแก้ไขปัญหาโครงสร้างภาษีเดิม
สำหรับอัตราภาษีที่ อปท.มีอำนาจในการจัดเก็บตาม พรบฯ .ฉบับดังกล่าว ได้แก่
ก) ที่ดินสำหรับเกษตรกรรม มีอัตราเพดานภาษีที่ร้อยละ 0.15 ของมูลค่าที่ดิน (สำหรับบุคคลธรรมดาได้รับการยกเว้น อปท. ละไม่เกิน 50 ล้านบาท)
ข) ที่พักอาศัย มีอัตราเพดานภาษีที่ร้อยละ 0.30 ของมูลค่าที่พักอาศัย (มูลค่าบ้านหลังหลักไม่เกิน 10 ล้านบาทได้รับการยกเว้นภาษี)
ค) อื่น ๆ หรือที่รกร้างว่างเปล่า มีอัตราเพดานภาษีที่ร้อยละ1.2 ของมูลค่าที่ดิน
3) การพัฒนาวิธีการจัดเก็บภาษี ในการสร้างความเป็นธรรมต่อประชาชนด้านการจัดหารายได้นั้น อปท. สามารถเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีโดยสามารถดำเนินการใน 3 ส่วนที่สำคัญคือ () ผู้เสียภาษี (2) หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษี และ (3) พัฒนากฎหมายภาษีอากรเฉพาะของ อปท. กล่าวคือ
(1) ด้านผู้เสียภาษี อปท. ควรสร้างแรงจูงใจในการเสียภาษีโดยวิธีการปรับปรุงระบบการชำระภาษีให้มีความรวดเร็วและอำนวยความสะดวกแก่ผู้มีหน้าที่ชำระภาษี เช่น การสร้างช่องทางและรูปแบบการชำระภาษีใหม่ ๆ ที่ทำให้ผู้มีหน้าที่ชำระภาษีทุกคนสามารถเข้าถึงได้โดยสะดวก รวดเร็ว มีความถูกต้องแม่ยำสูง เช่น การชำระภาษีในระบบออนไลน์ เป็นต้น
(2) ด้านหน่วยงานด้านการจัดเก็บภาษี อปท.ควรดำเนินการประสิทธิภาพในการของ อปท.ได้เลยโดยเฉพาะหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีดังนี้
ก) ยกเว้นการจัดเก็บที่ไม่คุ้มค่าการจัดเก็บ มีค่าใช้จ่ายสูงกว่าภาษีที่จัดเก็บได้
ข) พัฒนาระบบภาษีและเอกสารธุรกรรมอิเล็กทรอนิกส์ เช่น e-Tax invoice, e-Receipt, e-Filing เพื่อทดแทนวิธีการจัดเก็บภาษีในรูปแบบเดิม เป็นต้น
ค) การพัฒนาระบบฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ให้ครอบคลุมภาษีทุกประเภทที่อยู่ในอำนาจหน้าที่การจัดเก็บของ อปท.และเป็นประโยชน์ในการใช้งาน ให้ทันสมัยและมีความ เป็นปัจจุบัน(up to date)
ง) การบูรณาการระหว่างหน่วยงานจัดเก็บภาษีต่าง ๆ ทั้งหน่วยงานภายใน อปท.เองและ อปท.กับหน่วยงานภายนอกทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับราชการส่วนกลาง
จ) พัฒนารูปแบบหน่วยงานจัดเก็บภาษีกึ่งอิสระ ที่เน้นเป้าหมายในการจัดเก็บภาษี แต่ทว่ามีอิสระในการดำเนินงานทั้งการวางแผน การดำเนินการ และการประเมินผลการจัดเก็บภาษีที่อยู่ในอำนาจของ อปท. ซึ่งเป็นสิ่งที่ฝ่ายบริหารของ อปทสามารถกระทำได้
4) การพัฒนากฎหมายภาษีอากรเฉพาะของ อปท. เพื่อให้มีความทันสมัย และลดความซับซ้อนในการปฏิบัติงานเพื่อประหยัดค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บภาษีโดยที่ฝ่ายนิติบัญญัติของ อปท.สามารถออกข้อบัญญัติเกี่ยวกับภาษีและการจัดเก็บ เช่น อัตราภาษีที่ปรับปรุงให้ทันสมัยและสอดรับการการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อม สำหรับกฎหมายว่าด้วยภาษีอากรนั้น นอกจากกฎหมายว่าด้วยภาษีท้องถิ่นที่มีอยู่ในปัจจุบันแล้ว อาจพัฒนาภาษีประเภทอื่น ๆ เช่น ภาษีที่ใช้ฐานร่วมระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาษีที่รัฐจัดสรรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาษีอื่น ๆ ตามที่มีกฎหมายกำหนด เป็นต้น
2 การสร้างแหล่งรายได้ใหม่ ๆ วิธีการนี้ถือได้ว่าเป็นวิธีการที่ดีในการเพิ่มประสิทธิภาพด้านรายได้ที่ดีมาก และมีความเป็นไปได้ค่อนข้างมาก แต่ทว่าในทางปฏิบัติวิธีการนี้ยังคงมีปัญหาทางด้านกฎหมาย ระเบียบ และวิธีการปฏิบัติที่เป็นภัยอุปสรรค(threat) ก่อความยุ่งยากในการดำเนินงานเป็นอันมาก ตัวอย่าง เช่น เทศบาลนครหลายแห่งที่มีศักยภาพในการทำเทศพาณิชย์ของตนเองได้นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตีความว่าการทำเทศพาณิชย์ของเทศบาลนครขัดต่อกฎหมาย ระเบียบ และธรรมเนียมปฏิบัติ ทำให้เทศบาลไม่สามารถดำเนินการสร้างแหล่งรายได้ใหม่ๆ ได้ ปัญหานี้สามารถแก้ไขได้โดยการตรากฎหมายว่าด้วยเรื่องนี้เป็นการเฉพาะขึ้นมาโดยจัดทำเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ นอกจากนี้ อปท. เองก็ยังมีข้อจำกัดในการลงทุน และความสามารถในการทำกำไร เนื่องจากการมีการตีความของคำว่า “การลงทุนและการทำกำไร” ที่แคบเกินไปว่าเป็นการแข่งขันกับเอกชน อปท.ซึ่งเป็นองค์กรภาครัฐจึงไม่สมควรทำ เช่น หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเปิดจุดบริการรับชำระ (Counter service) เพื่อหารายได้เข้าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่สามารถทำได้ หรือในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่สามารถจัดทำโรงงานผลิตกระแสไฟฟ้าเองได้ แต่ก็ไม่มีกฎหมายรองรับ ทำให้การสร้างนวัตกรรมใหม่ ๆ ทางด้านการจัดหารายได้เกิดขึ้นได้ยาก เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเห็นว่ามีความเสี่ยง หรือขัดต่อระเบียบปฏิบัติทางกฎหมาย ที่อาจทำให้ผู้บริหาร อปท. มีความผิดได้ หรือหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีนวัตกรรมทางด้านการหารายได้ใด ๆ ผู้บริหารจะต้องใช้ความพยายามเป็นอย่างมาก เช่น ต้องทำหนังสือสอบถามไปยังหน่วยงานทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และต้องรอคำตอบจากหน่วยงาน ดังกล่าวว่าทำได้หรือไม่ซึ่งมักจะใช้เวลาที่ยาวนานกว่าที่ได้รับคำตอบ
สำหรับแหล่งรายได้หลักที่กฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเองนั้น ส่วนใหญ่เป็นรายได้ที่มาจากภาษี ซึ่งเป็นภาษีที่มีฐานแคบ[5] เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษี บำรุงท้องที่ ภาษีป้าย และรวมถึงอากรฆ่าสัตว์ เป็นต้น ซึ่งเป็นสาเหตุอย่างหนึ่งที่ทำให้รายได้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเองมีสัดส่วนน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับรายได้ทั้งหมดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ประมาณร้อยละ 10 ของรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมด
นอกจากนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังขาดความอิสระในการกำหนดรายได้ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการจัดเก็บภาษีประเภทต่าง ๆ ในพื้นที่เนื่องจากรัฐบาลกำหนด อัตราภาษีและฐานภาษีที่ไม่มีความยืดหยุ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงขาดโอกาสในการเลือกวิธีที่เหมาะสมกับพื้นฐานเศรษฐกิจของตน ทั้งนี้ แหล่งรายได้ของท้องถิ่นมีลักษณะขาดความยืดหยุ่นโดยไม่สามารถตอบสนองต่อสภาพเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไปได้
สำหรับข้อเสนอที่คาดว่าน่าจะเป็นวิธีการในการสร้างแหล่งรายได้ใหม่ๆ ให้กับ อปท. ได้แก่
1.พัฒนาระบบการบริหารการจัดเก็บภาษีและระบบการให้บริการแก่ผู้เสียภาษีในรูปแบบดิจิทัลในมิติต่าง ๆ เช่น กระบวนการดำเนินงาน รูปแบบและวิธีการให้บริการ การเสริมสร้างความรู้ความสามารถของบุคลากร การปรับปรุงพื้นที่ของ อปท. เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ผู้ชำระภาษี เป็นต้น
2. มีการบริหารจัดการข้อมูลที่ดีและนำข้อมูลเกี่ยวกับภาษีมาใช้ประโยชน์ เช่น
– การวิเคราะห์ข้อมูล(Data Analytics) เพื่อการปรับปรุง/จัดการฐานข้อมูลเกี่ยวกับรายได้ของ อปท. ให้มีความถูกต้อง มีมาตรฐาน ความรวดเร็วและเป็นปัจจุบัน ครบถ้วย สมบูรณ์ มีความโปร่งใส
-เพิ่มประสิทธิภาพการจัดหารายได้ในด้านการจัดเก็บ การตรวจสอบ การสำรวจ การจัดสรรอัตรากำลัง การบูรณาการข้อมูลเกี่ยวกับรายได้ เป็นต้น ทั้งนี้จะช่วยให้สามารถประมาณการรายได้ในแต่ละปีงบประมาณถูกต้องเพิ่มมากขึ้น
3. การส่งเสริมเศรษฐกิจสีเขียวและคุณภาพชีวิตที่ดี โดยที่ อปท. จะต้องจัดทำแผนการปรับปรุงนโยบายภาษี เช่น การปรับโครงสร้างภาษีให้คำนึงถึงปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อมอันเป็นการส่งเสริมเศรษฐกิจแนวทางใหม่โดยเฉพาะการส่งเสริมเศรษฐกิจสีเขียวและคุณภาพชีวิตที่ดี โดยที่ อปท. จะต้องจัดทำแผนการปรับปรุงนโยบายภาษี เช่น การปรับโครงสร้างภาษีให้คำนึงถึงปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อมและปัญหาสุขภาพมากขึ้นเพื่อให้ประชาชนและผู้ประกอบการในพื้นที่ที่ อปท.รับผิดชอบตระหนักถึงต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่ดีเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตจากการบริโภคสินค้าดังกล่าว เป็นต้น
[1] รองศาสตราจารย์ ดร.เฉลิมพงศ์ มีสมนัย รองศาสตราจารย์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มสธ. บทความนี้เป็นลิขสิทธิ์ของ มสธ. ไม่อนุญาตให้มีการทำซ้ำ ดัดแปลง หรือเผยแพร่ผลงานโดยไม่ได้รับความยินยอมจาก มสธ.และ ห้ามการกระทำทางการค้าทุกรูปแบบและทุกลักษณะหรือการกระทำที่มีส่วนสนับสนุนให้เกิดการละเมิดลิขสิทธิ์
[2] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้จาก Tax Foundation. “What Is a Windfall Profits Tax ?” สาระสังเขปออนไลน์ สืบค้นเมื่อวันที่ 25 กันยายน 2565. จากเว็บไซต์ https://taxfoundation.org/tax-basics/windfall-profits-tax/#:~:text=A%20windfall%20profits%20tax%20is%20a%20one-time%20surtax,also%20be%20considered%20windfall%20taxes%20on%20individual%20profits.
[3] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน สุดาทิพย์ จารุจินดา อินทร. คอลัมน์ รู้-เท่าทันโลก. “อภิมหาตะกละตะกราม” บทความจากผู้จัดการรายวัน สาระสังเขปออนไลน์ สืบค้นเมื่อวันที่ วันที่ 22 กันยายน 2565 จากเว็บไซต์https://mgronline.com/daily/detail/9650000091218
[4] ฐานภาษี (Tax base) หมายถึง สิ่งที่เป็นเงื่อนไขหรือมูลเหตุขั้นต้นที่ทำให้เกิดบุคคลที่จะต้องเสียภาษี หรือ สิ่งที่จะใช้เป็นฐานในการประเมินภาษีอากร ฐานภาษีมีอยู่ 3 ประเภท ได้แก่ 1) ภาษีจัดเก็บจากฐานรายได้ : เช่น ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีเงินได้ของบุคคลธรรมดา 2) ภาษีเก็บจากฐานบริโภค : เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร และ3) ภาษีเก็บจากฐานทรัพย์สิน : เช่น ภาษีรถยนต์ ภาษีสิ่งปลูกสร้างและที่ดิน
[5] ฐานภาษีแคบ หมายถึง มีคนจ่ายภาษีน้อย เนื่องจากมีคนที่มีรายได้เข้าข่ายเสียภาษีจำนวนน้อย