การบริหารการคลังท้องถิ่นกับการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance: NPG)[1]
การบริหารภาครัฐถือเป็นกลไกในการนำเอายุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี(พ.ศ. 2561-2580) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายของรัฐบาลไปดำเนินการให้เกิดผลในรูปแบบของการบริการสาธารณะเพื่อแก้ไชปัญหาและตอบสนองความต้องการของประชาชนโดยส่วนราชการทั้งส่วนกลาง ภูมิภาคและท้องถิ่น และยังรวมถึงรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและองค์กรภาครัฐอื่น การบริหารภาครัฐหรืออีกนัยหนึ่งก็คือการบริหารราชการแผ่นดินในหลายยุคหลายสมัยการมีแนวทางและรูปแบบที่ผ่านการพัฒนามาโดยตลอดจากอดีตจนถึงปัจจุบันดังจะเห็นได้จากพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช (พ.ศ. 2325 – พ.ศ. 2352) ได้สถาปนากรุงรัตนโกสินทร์เป็นราชธานีในปี พ.ศ. 2325 นั้นพระองค์ยังคงใช้รูปแบบและวิธีการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินที่เคยใช้มาในสมัยกรุงศรีอยุธยาตอนปลายและสมัยกรุงธนบุรี ต่อมาในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ. 2411 – พ.ศ. 2453)ได้มีการปฏิรูปการปกครองและระบบการบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่ แต่ทว่ายังคงเป็นการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์จนกระทั่งในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ประเทศไทยก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบและวิธีการทางการปกครองจากการปกครองในระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (Democratic form of Government with the King as Head of State) ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองประเภทหนึ่งที่เรียกว่าประชาธิปไตยโดยมีรัฐสภา ดังนั้นแนวทางการบริหารราชการไทยก็จะเปลี่ยนแปลงไปตามรูปแบบและวิธีการทางการปกครองด้วยเช่นกัน
Stephen P. Osborne (2010) ได้เสนอแนวคิดเกี่ยวกับการนำนโยบายสาธารณะ (public policy) ไปดำเนินการโดยองค์กรภาครัฐแบ่งได้เป็น 3 กระบวนทัศน์ (paradigm) หลัก คือ 1) กระวนทัศน์แรกเรียกว่า “การบริหารสาธารณะ (Public Administration: PA) ซึ่งเป็นการบริหารราชการในรูแบบดั้งเดิม 2) กระบวนทัศน์ในลำดับถัดมาเรียกว่า “การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM)” และ 3) กระบวนทัศน์การบริหารภาครัฐในปัจจุบันที่เรียกว่า “การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance: NPG)[2] แต่ละกระบวนทัศน์ในการบริหารสาธารณะ มีสาระสำคัญโดยสรุปดังนี้
1. การบริหารสาธารณะ(Public Administration: PA) ซึ่งเป็นการบริหารภาครัฐแบบดั้งเดิมที่เกิดขึ้นในช่วงศตวรรษที่ 19 ในช่วงเวลานี้กล่าวได้ว่าระบบราชการ (Bureaucracy) ได้เกิดการขยายตัวและแสดงความยิ่งใหญ่ของระบบราชการที่มีลักษณะสำคัญคือการรวมศูนย์อำนาจ ระบบราชการผูกขาดการนำนโยบายไปปฏิบัติ และการให้บริการสาธารณะแก่ด้วยการเน้นในหลักกฎหมาย (rule of Law) และเน้นบทบาทของระบบราชการในการกำหนดและนำนโยบายสาธารณะไปสู่การปฏิบัติ ทำให้ระบบราชการเป็นกลไกการบริหารที่มีโครงสร้างใหญ่เทอะทะ มีสายการบังคับบัญชาที่ซับซ้อน ก่อให้เกิดการทางานที่ไร้ประสิทธิภาพ (Efficiency) หย่อนประสิทธิผล (Effectiveness) และขาดความประหยัด (Economyจึงเห็นได้ว่าการบริหารสาธารณะในรูปแบบดั้งเดิม (PA) ซึ่งไม่เหมาะสมกับสังคมปัจจุบันที่เป็นยุคโลกาภิวัตน์ที่ข้อมูลข่าวสารสามารถสื่อถึงกันได้อย่าง ไร้พรมแดน ปัญหาการบริหารสาธารณะในยุคนี้ได้สร้างความล่าช้า (Red-Tape) ขาดความยืดหยุ่น (Inflexible) อันเกิดจากกฎระเบียบต่าง ๆ ของระบบราชการถูกมองว่าไม่มีความสอดคล้องกับยุคโลกาภิวัตน์เพราะว่าขาดทั้งการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงนาไปสู่ความสนใจในแนวคิดของการจัดการภาครัฐในแนวใหม่
2. การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management :NPM) ในปัจจุบันการปกครองในระบอบประชาธิปไตยของไทยนั้นมีรัฐบาลเป็นองค์กรใช้อำนาจอธิปไตยทางการบริหารมีความต้องการที่จะแก้ไขปัญหาของการบริหารสาธารณะในรูปแบบเดิมที่ยังทำได้ไม่เต็มประสิทธิภาพอันเป็นผลที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่ส่งผลทำให้วิธีการและรูปแบบการให้บริการสาธารณะแต่เดิมที่เคยมีประสิทธิผลจำเป็นต้องได้รับการปรับปรุงแก้ไขให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงของสิ่งแวดล้อมโดยที่รัฐบาลไทยได้กำหนดยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติระยะ 5 ปี มีนโยบายของรัฐบาล เป็นแนวทางในการบริหารประเทศเพื่อให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่มีเป้าหมายเพื่อสร้าง “ประเทศมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง”ดังนั้นรัฐบาลจึงกำหนดให้การบริหารราชการไทยใช้แนวทาง “การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ซึ่งเป็น การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินโดยการปรับเปลี่ยนการบริหารจัดการภาครัฐที่เคยใช้บริหารราชการแผ่นดินมาแต่เดิมไปเป็นการบริหารราชการแผ่นดินในรูปแบบที่นำหลักการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบราชการและการแสวงหาประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการที่มุ่งสู่ความเป็นเลิศ โดยการนำเอาแนวทางหรือวิธีการบริหารงานของภาคเอกชนมาปรับใช้กับการบริหารงานภาครัฐ เช่น การบริหารงานแบบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ การบริหารงานแบบมืออาชีพ การคำนึงถึงหลักความคุ้มค่า การจัดการโครงสร้างที่กะทัดรัดและแนวราบ การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาแข่งขันการให้บริการสาธารณะ การให้ความสำคัญต่อค่านิยม จรรยาบรรณวิชาชีพ คุณธรรมและจริยธรรม ตลอดทั้งการมุ่งเน้นการให้บริการแก่ประชาชนโดยคำนึงถึงคุณภาพเป็นสำคัญ”[3]
3. การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance : NPG) เป็นแนวคิดการบริหารการบริการสาธารณะที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของแนวคิดการบริหารสาธารณะและแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่โดยเป็นเครื่องมือเชิงแนวคิดที่จะช่วยสร้างความเข้าใจที่มีต่อการเปลี่ยนแปลงไปของกระแสสังคมโลกในศตวรรษที่ 21 ที่มีความแตกต่างหลากหลายและมีความสลับซับซ้อนของปัญหาและความต้องการของประชาชนที่เพิ่มมากขึ้นทั้งเชิงปริมาณ อีกทั้งยังเป็นการแสดงถึงสภาพความเป็นจริงของวิธีการปฏิบัติงานของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐให้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้นส่งผลให้กระบวนทัศน์การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ได้รับการเสนอขึ้นมาเพื่อรองรับต่อปรากฏการณ์การเปลี่ยนแปลงของกระแสสังคมโลกในศตวรรษที่ 21 โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารสาธารณะและการจัดการภาครัฐแนวใหม่อันแตกต่างหลากหลายที่จะต้องสร้างความร่วมมือระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholder) เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของสาธารณะที่เป็นส่วนรวมและการบริหารจัดการความแตกต่างหลากหลายที่อาจสร้างความขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้นจากกระบวนการร่วมกันระหว่างเครือข่ายต่าง ๆ
อย่างไรก็ตามในเรื่องนี้ ไททัศน์ มาลา[4] เห็นว่า “การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ หรือ NPG มีรากฐานมาจากการศึกษาสถาบันและเครือข่าย (Institutional and Network Theory) ที่ตั้งอยู่บนการพิจารณาว่ารัฐในลักษณะที่มีความแตกต่างหลากหลายภายในตนเองหรือ “รัฐพหุลักษณ์” (Plural State) ซึ่งเป็นการมองว่า รัฐเป็นตัวแสดงที่ประกอบด้วย องค์กรและหน่วยงานต่าง ๆ ที่พึ่งพาอาศัยกัน หลากหลายระดับ และหลายรูปแบบเข้ามามีบทบาทในการจัดให้มีบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน (A Plural State: Where Multiple Interdependent Actors Contribute to The Delivery of Public Services) ส่วนรัฐพหุนิยม (Pluralist State) เป็นบริบทที่ภาครัฐต้องเผชิญกับสภาพสังคมที่มีความแตกต่างหลากหลายในมิติต่าง ๆ (A Pluralist State: Where Multiple Processes Inform The Policy-Making System) ดังนั้น แนวคิดการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ (NPG) จึงเป็นความพยายามที่จะทำความเข้าใจถึงการพัฒนาการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติและการส่งมอบบริการสาธารณะในสภาพของความเป็นจริง ภายใต้สถานการณ์ของรัฐในศตวรรษที่ 21 ที่มีทั้งความแตกต่างหลากหลายและความสลับซับซ้อนของตัวแสดงที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับการทำงานขององค์กรและเจ้าหน้าที่ภาครัฐ อีกทั้งความซับซ้อนของสังคมแบบพหุและความหลากหลายของหน่วยงานหรือองค์กร ต่าง ๆ ที่อยู่ภายในโครงสร้างของรัฐเอง”
แนวทางการปฏิบัติเกี่ยวกับการบริหารการคลังท้องถิ่น
ในการบริหารจัดการบริการสาธารณะของภาครัฐให้กับประชาชนนั้นจะเป็นการดำเนินงานใน 4 ส่วนที่เรียกกันว่า “การบริหารนโยบาย การบริหารงาน การบริหารเงิน(งบประมาณ) และการบริหารคน”
การบริหารนโยบายเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการที่องค์กรภาครัฐแปลงยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับพันธกิจในการให้บริการสาธารณะไปสู่การปฏิบัติขององค์กรภาครัฐนั้น ๆ การบริหารงานเป็นการนำยุทธศาสตร์ชาติและนโยบายต่าง ๆ ของรัฐบาลไปแปลงเป็นวิสัยทัศน์ ค่านิยม พันธกิจ เป้าประสงค์ ยุทธศาสตร์ และกลยุทธ์ ขององค์กรภาครัฐ/ส่วนราชการในรูปแบบของแผน แผนงานและโครงการขององค์กรภาครัฐทั้งในส่วนขอแผนพัฒนาของหน่วยงานและแผนปฏิบัติราชการรายปีสำหรับใช้เป็นแนวทางในการจัดบริการสาธารณะ การบริหารเงินเป็นการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณสำหรับการดำเนินงานตามแผน แผนงานและโครงการที่ได้กำหนดไว้ และการบริหารคนหรือการบริหารทรัพยากรบุคคลขององค์การเพื่อให้มีกำลังคนขององค์การสำหรับรับผิดชอบการนำนโยบายสาธารณะไปดำเนินการให้เกิดผลตามเป้าหมายที่ได้กำหนดไว้ ซึ่งในบทความนี้จะได้กล่าวถึงในส่วนของการบริหารงานเพื่อให้การดำเนินงานขององค์กรภาครัฐบรรลุเป้าหมายโดยจะเน้นเฉพาะการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นภายใต้แนวคิดของการจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่
การบริหารการคลังท้องถิ่นเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการหารายได้ การใช้จ่าย ดังนั้นหากผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท)สามารถบริหารการคลังท้องถิ่นด้านรายได้และค่าใช้จ่ายได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้วจะส่งผลให้ประชาชนในท้องถิ่นได้รับบริการสาธารณที่ดีซึ่งจะผลให้ประชาชนในเขตพื้นที่ของ อปท.นั้น ๆ ความเป็นอยู่ที่ดี มีคุณภาพชีวิต มีมาตรฐานการครองชีพอยู่ในระดับสากล และมีความกินดีอยู่ดีเกิดขึ้น
การที่จะพัฒนาท้องถิ่นให้เกิดความมั่นคงทางเศรษฐกิจนั้น นอกจากผู้บริหารท้องถิ่นจะเป็นผู้ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดแล้วยังมีภาคส่วนของประชาชนและเอกชนในท้องถิ่น นั้น ๆ ร่วมอยู่ด้วย โดยในส่วนของการดำเนินการทางด้านการคลังภาคท้องถิ่นในทางกฎหมายนั้นถือได้ว่าเป็นบทบาท อำนาจหน้าที่ และความรับผิดชอบรัฐบาลโดยตรงของผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งในทางปฏิบัตินั้นผู้บริหารท้องถิ่นจะจัดตั้งหน่วยงานทำหน้าที่ด้านการคลัง เช่น กองคลัง กองพัสดุและทรัพย์สิน ฯลฯ เป็นต้น หรืออาจเป็นส่วนราชการอื่นที่มีชื่อเรียกเป็นการเฉพาะอย่างใดอย่างหนึ่งก็ได้ หน่วยงานด้านการคลังเหล่านี้จะเป็นผู้เก็บรวบรวมข้อมูล วิเคราะห์และประมวลผลและจัดทำเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการบริหารการคลังให้ผู้บริหาร อปท.เป็นผู้พิจารณาและตัดสินใจดำเนินการ
สำหรับหน่วยงานที่ท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อดำเนินงานด้านการคลังท้องถิ่นนี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อใช้เครื่องมือทางด้านการคลังต่าง ๆ โดยดำเนินการในเรื่องต่าง ๆ ที่สำคัญได้แก่ 1) การดำเนินงานตามนโยบายและมาตรการทางการคลังของรัฐบาล เช่น การดำเนินงานตามมาตรการทางด้านภาษี 2) การกำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายของท้องถิ่น การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายให้แก่แผนงาน/โครงการต่าง ๆ ในแผนปฏิบัติราชการประจำปีงบประมาณของท้องถิ่น และการบริหารการเบิกจ่ายเงินงบประมาณ 3) การบริหารเงินสะสม หนี้สาธารณะ และภาระผูกพันทางการคลัง เป็นต้น ดังนั้นหากการบริหารการคลังท้องถิ่นเป็นไปอย่างถูกต้องโดยให้มีจำนวนเงินที่เหมาะสมและเพียงพอต่อการใช้จ่ายเงินของท้องถิ่นแล้วย่อมทำให้การให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนเกิดประสิทธิผล มีประสิทธิภาพและประหยัด
สำหรับการปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยมี 2 รูปแบบ[5] ได้แก่
1) รูปแบบทั่วไปประกอบด้วย องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล โดยมีองค์กร 2 ประเภทได้แก่ 1) สภา อปท. (ฝ่ายนิติบัญญัติ) และ 2) นายก อปท. (ฝ่ายบริหาร)
สำหรับการบริหารการคลังของ อปท. ในรูปแบบนี้การบริหารงาน(ขอยกตัวอย่าง อบจ.) จะแบ่งหน่วยงานภายในออกเป็นส่วนต่าง ๆ ได้แก่ ส่วนอำนวยการดูแลกิจการทั่วไปขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ส่วนแผนและงบประมาณรับผิดชอบเรื่องแผนและงบประมาณขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ส่วนโยธารับผิดชอบทางด้านงานช่างและการก่อสร้างโครงการสาธารณูปโภค ส่วนการคลังดูแลด้านการเงินการคลังและการเบิกจ่ายเงิน ส่วนกิจการสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด รับผิดชอบงานของสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สำหรับการบริหารงานของเทศบาล และ อบต ก็เป็นไปในทำนองเดียวกัน เพียงแต่จะเรียกชื่อหน่วยงานภายในของ เทศบาล หรือ อบต.ที่แตกต่างกันออกไปเท่านั้น
2) รูปแบบเฉพาะ เป็นรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีการออกกฎหมายจัดตั้งโดยเฉพาะและมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีอากรและค่าธรรมเนียมต่าง ๆ คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา
ในบทความนี้จะกล่าวถึงเฉพาะ อปท.ในรูปแบบทั่วไปเท่านั้น
[1] รองศาสตราจารย์ ดร.เฉลิมพงศ์ มีสมนัย รองศาสตราจารย์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มสธ. บทความนี้เป็นลิขสิทธิ์ของ มสธ. ไม่อนุญาตให้มีการทำซ้ำ ดัดแปลง หรือเผยแพร่ผลงานโดยไม่ได้รับความยินยอมจาก มสธ.และ ห้ามการกระทำทางการค้าทุกรูปแบบและทุกลักษณะหรือการกระทำที่มีส่วนสนับสนุนให้เกิดการละเมิดลิขสิทธิ์
[2] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน Stephen P. Osborne. (Editor) (2010). The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Abingdon, Oxon.Routledge.
[3] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่ บุญเกียรติ การะเวกพันธุ์ และคณะ “การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่” ฐานข้อมูลการเมืองการปกครองสถาบันพระปกเกล้า จากเว็บไซต์ http://wiki.kpi.ac.th › title=การบริหารงานภาครัฐแนวใหม่
[4] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน ไททัศน์ มาลา.(2561) การจัดการปกครองสาธารณะแนวใหม่ (New Public Governance: NPG): แนวคิดและการประยุกต์ใช้ในการจัดการปกครองท้องถิ่น.วารสารวไลยอลงกรณ์ปริทัศน์ (มนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์) ปีที่ 8 ฉบับที่ 1 มกราคม-เมษายน. หน้า 179-194.
[5] ดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ในกรมบัญชีกลาง. (2556). “ แนวทางการจัดทำบัญชีและรายงานการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น.” สาระสังเขปออนไลน์ สืบค้นเมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2565 จากเว็บไซต์ http://www.oic.go.th/FILEWEB/CABINFOCENTER20/DRAWER058/GENERAL/DATA0001/00001868.PDF