การตรวจสอบต้นกำเนิดคำว่า “anticipatory governance” หรือการกำกับดูแลเชิงคาดการณ์ พบว่ามีการใช้ครั้งแรกในผลงานวิทยานิพนธ์ช่วงต้นทศวรรษ 1990 (Feltmate, 1993; อ้างถึงใน Guston, 2014, p. 224) ก่อนที่งานวิชาการด้านรัฐประศาสนศาสตร์และนโยบายสิ่งแวดล้อมจะหยิบยกแนวคิดนี้เมื่อปี 2001 (Bächler, 2001; Gupta, 2001; อ้างถึงใน Guston, 2014, p. 224) โดยคำว่า Anticipatory Governance (AG) ถูกเสนอขึ้นมาเป็นครั้งแรกโดย Guston ในปี 2002 ผ่านบทความเรื่อง Real‐time technology assessment เพื่อรับมือกับความไม่แน่นอนและความซับซ้อนของเทคโนโลยีที่พัฒนาอย่างรวดเร็ว และ Guston ก็ได้นำคำนี้ไปขยายขอบเขตให้กว้างขึ้นในบทความเรื่อง Understanding the emergence of anticipatory governance ที่ตีพิมพ์ในปี 2014 โดยมุ่งเน้นที่ให้การกำกับดูแลเชิงคาดการณ์ โดยได้ให้ความหมายไว้ว่า หมายถึง การที่สังคมสามารถนำข้อมูลที่หลากหลายนำมาใช้ในการบริหารจัดการกับเทคโนโลยีที่เกิดขึ้น โดยในบทความนี้ได้เน้นย้ำว่าการกำกับดูแลเชิงคาดการณ์จะต้องให้ความสำคัญต่อองค์ประกอบที่สำคัญ 3 ประการ คือ การระบุสัญญาณล่วงหน้า (foresight) การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (inclusive engagement) และการบูรณาการข้อมูลเชิงคาดการณ์สู่กระบวนการนโยบาย (integration) (Guston, 2014)
1. การระบุสัญญาณล่วงหน้า (Foresight) ซึ่งเป็นกระบวนการเฝ้าระวัง สำรวจ และวิเคราะห์สัญญาณล่วงหน้า (early signals) ของเทคโนโลยีใหม่ แนวโน้มทางสังคม เศรษฐกิจ และความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น เพื่อเตรียมการและสร้างชุดทางเลือกเชิงนโยบายตั้งแต่เนิ่นๆ โดยการกำกับดูแลเชิงคาดการณ์จะช่วยระบุสัญญานบ่งชี้ที่ไม่ดีที่บอกถึงความเปลี่ยนแปลงล่วงหน้า เพื่อนำมาสู่การสร้างความพร้อมผ่านการจัดทำแผนที่อนาคต (scenario planning) และลดความไม่แน่นอนโดยเปิดช่องให้ผู้กำหนดนโยบายเห็นภาพแทนอนาคตหลากหลายมิติ ซึ่งGuston ชี้ให้เห็นว่า Foresight เป็นรากฐานสำคัญของการกำกับดูแลเชิงคาดการณ์ เพราะหากขาดการสำรวจสัญญาณล่วงหน้า จะไม่อาจนำไปสู่การจัดการเชิงรุกได้อย่างมีประสิทธิภาพ (Guston, 2014, pp. 218–219).
2. การเปิดพื้นที่ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลายเข้ามามีส่วนร่วม (Inclusive Engagement) ตั้งแต่ภาครัฐ เอกชน นักวิชาการ ภาคประชาสังคม ไปจนถึงประชาชนทั่วไป มีส่วนร่วมในการอภิปราย รับข้อมูล และเสนอความคิดเห็นต่อทิศทางการพัฒนาเทคโนโลยี ซึ่งจะช่วยทำให้การกำกับดูแลเชิงคาดการณ์มีความโปร่งใสและเกิดความชอบธรรมทางสังคม ช่วยสร้างความร่วมมือข้ามภาคส่วน ลดช่องว่างระหว่างผู้ผลิตกับผู้ใช้เทคโนโลยี และสนับสนุนการเรียนรู้ร่วมกัน (social learning) เพื่อให้เกิดวิสัยทัศน์ร่วม (shared imaginaries) ซึ่ง Stilgoe,Owen และ Macnaghten เห็นว่าการเปิดพื้นที่ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลายเข้ามามีส่วนร่วม จะช่วยทำให้เกิดการนำคุณค่าของความคิดต่างๆ ที่เกิดขึ้นในสังคมมาบูรณการในกระบวนการของการกำกับดูแล (Stilgoe, Owen, & Macnaghten, 2013, p. 1574)
3. การนำไปบูรณาการ (Integration) ด้วยการนำข้อมูลเชิงคาดการณ์จากการระบุสัญญาณล่วงหน้า การประเมินผลกระทบจากพัฒนาของเทคโนโลยี การเปิดพื้นที่ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลายเข้ามามีส่วนร่วม ไปผสานเข้ากับกระบวนการออกแบบนโยบาย และสร้างกลไกประสานงานระหว่างหน่วยงานต่างๆ ให้เป็นระบบเดียวกัน ซึ่งจะช่วยทำให้เกิดการเชื่อมโยงองค์ความรู้ต่าง ๆ สู่การกำหนดนโยบายเชิงรุกอย่างเป็นองค์รวม ป้องกันการทำงานซ้ำซ้อนและความขัดแย้งระหว่างหน่วยงาน รวมถึงสร้างกระบวนการเรียนรู้ (learning loops) เพื่อปรับนโยบายตามผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริง ซึ่งในประเด็นนี้ Guston ระบุว่า การออกแบบกลไกที่รวมมิติทั้งสามไว้ด้วยกันอย่างมีประสิทธิภาพ คือกรอบของการกำกับดูแลเชิงนโยบายอย่างแท้จริง (Guston, 2014, pp. 241–243)
มัลคอล์ม สแปร์โรว์ (Malcolm K. Sparrow) ซึ่งเป็นหนึ่งในนักวิชาการคนสำคัญที่บุกเบิกแนวคิดนี้ ได้ให้คำนิยามว่าการกำกับดูแลเชิงคาดการณ์คือ การที่หน่วยงานภาครัฐไม่ได้มุ่งเน้นแค่การบังคับใช้กฎหมายหรือการตรวจจับผู้กระทำผิด แต่ให้ความสำคัญกับการระบุและจัดการกับภยันตราย (Harms) ที่อาจเกิดขึ้นกับสังคมอย่างเป็นระบบ (Sparrow, 2008, p. 24) หัวใจสำคัญในมุมมองของ Sparrow คือการเปลี่ยนโจทย์ของหน่วยงานกำกับดูแลจากการจับหนู (Catching mice) ไปสู่การสร้างสภาพแวดล้อมที่หนูไม่สามารถเติบโตได้ (Building a better mousetrap) ซึ่งต้องอาศัยการวิเคราะห์ข้อมูล การประเมินความเสี่ยง และการทำงานเชิงรุกเพื่อลดโอกาสที่ภยันตรายนั้นๆ จะเกิดขึ้น ในขณะที่ อูรี บอน (Uri Bon) และอาร์เยน โบอิน (Arjen Boin) ได้ขยายความแนวคิดนี้ในบริบทของการจัดการวิกฤต โดยมองว่าการกำกับดูแลเชิงคาดการณ์คือ ความพยายามอย่างต่อเนื่องและเป็นระบบของภาครัฐในการระบุช่องโหว่ที่มีอยู่ (Vulnerabilities) และลดทอนผลกระทบของภัยคุกคามที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต (Boin & ‘t Hart, 2010, p. 599) ซึ่งไม่ใช่แค่การวางแผนรับมือเหตุฉุกเฉิน แต่เป็นการสร้างความแข็งแกร่งทนทาน (Resilience) ให้กับระบบสังคมโดยรวม ผ่านการออกแบบนโยบาย การสร้างสถาบัน และการปลูกฝังวัฒนธรรมองค์กรที่ตระหนักถึงความเสี่ยงอยู่เสมอ นอกจากนี้ แนวคิดดังกล่าวยังสอดคล้องกับที่ อูลริช เบ็ค (Ulrich Beck) ได้นำเสนอเรื่องสังคมเสี่ยง (Risk Society) ซึ่งชี้ให้เห็นว่าสังคมสมัยใหม่ไม่ได้เผชิญกับปัญหาการขาดแคลนทรัพยากรเป็นหลัก แต่กำลังเผชิญกับความเสี่ยงที่เกิดจากผลพวงของความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีและอุตสาหกรรม (Beck, 1992) ในสังคมเช่นนี้ รัฐบาลจึงไม่สามารถทำหน้าที่แบบเดิมๆ ได้อีกต่อไป แต่ต้องเปลี่ยนบทบาทมาเป็นผู้จัดการความเสี่ยง (Risk Manager) ซึ่งเป็นแก่นกลางของแนวคิดการกำกับดูแลเชิงคาดการณ์ซึ่งกล่าวโดยสรุป การกำกับดูแลเชิงคาดการณ์จะเป็นการบริหารที่มุ่งป้องกันและลดทอนความเสียหายตั้งแต่ต้นเหตุ โดยมีเน้นที่การมองการณ์ไกล การประเมินความเสี่ยง และการสร้างระบบที่พร้อมรับมือกับความไม่แน่นอนในอนาคต
ลีออน เฟิร์ธ (Leon Fuerth) เป็นอีกหนึ่งคนที่เป็นผู้บุกเบิกแนวคิดการกำกับดูแลเชิงคาดการณ์ โดยแนวคิดของเขาไม่ได้ถือกำเนิดขึ้นในแวดวงวิชาการ แต่เกิดจากประสบการณ์ตรงในฐานะผู้กำหนดนโยบายระดับสูงของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในตำแหน่งที่ปรึกษาด้านความมั่นคงแห่งชาติของรองประธานาธิบดี อัล กอร์ โดยเขาได้ตระหนักถึงข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของรัฐบาลสมัยใหม่ที่มักจะถูกออกแบบมาเพื่อตอบสนองต่อวิกฤตที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลัน โดยทำงานแยกจากกันเหมือนเครื่องจักรที่ไร้การเชื่อมโยง มากกว่าที่จะสามารถป้องกันหรือคาดการณ์ภัยคุกคามที่ซับซ้อนและค่อยๆ ก่อตัวขึ้นในระยะยาวได้ เพื่อแก้ไขข้อจำกัดนี้ เขาได้นำเสนอแนวคิดระบบประสาทของรัฐบาล (The Government’s Nervous System) ซึ่งโดยทั่วไประบบประสาทจะทำหน้าที่สำคัญ 3 ประการคือ รับความรู้สึก (Sensing) ด้วยการรับรู้ข้อมูลจากสิ่งแวดล้อมภายนอกและสภาวะภายในร่างกาย ประมวลผล (Processing) ด้วยการแปลความหมายของข้อมูลที่ได้รับมาและตัดสินใจว่าจะตอบสนองอย่างไร และสั่งการ (Actuating) ด้วยการส่งสัญญาณไปยังกล้ามเนื้อและอวัยวะต่างๆ เพื่อให้เกิดการกระทำที่เหมาะสม ดังนั้น การกำกับดูแลเชิงคาดการณ์ จึงต้องมีองค์ประกอบหลัก 3 ส่วนที่ต้องทำงานประสานกันอย่างเป็นระบบ เพื่อสร้างวงจรเตือนภัยแต่เนิ่นๆ และลงมือปฏิบัติแต่เนิ่นๆ (early warning, early action) ได้แก่ 1) การมองการณ์ไกล (Foresight) ทำหน้าที่รับความรู้สึกส่วนนี้คือปลายประสาทของรัฐบาลที่คอยสอดส่องและรับรู้สัญญาณจากอนาคต ด้วยการสแกนภาพอนาคต (Horizon Scanning) เพื่อตรวจจับแนวโน้มและสัญญาณที่ไม่ดีที่อาจทวีความสำคัญขึ้นในอนาคต และนำมาสร้างฉากทัศน์ (Scenario Building) ด้วยการสำรวจอนาคตที่เป็นไปได้หลากหลายรูปแบบเพื่อเตรียมแผนสำหรับสถานการณ์ที่แตกต่างกัน 2) การมีส่วนร่วมแบบเครือข่าย (Networked Engagement) ทำหน้าที่ประมวลผล โดยเมื่อได้รับข้อมูลมาแล้ว รัฐบาลเพียงฝ่ายเดียวไม่สามารถเข้าใจหรือตีความความหมายทั้งหมดได้ ส่วนนี้จึงเปรียบเสมือนสมองที่ต้องประมวลผลข้อมูลที่ซับซ้อนโดยอาศัยเครือข่ายจากภายนอก ซึ่งประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญจากหลากหลายสาขา ภาคธุรกิจและอุตสาหกรรม ภาคประชาสังคม 3) กลไกป้อนกลับสู่การปฏิบัติ (Feedback to Action) ทำหน้าที่สั่งการ โดยเห็นว่าว่าส่วนนี้คือส่วนที่สำคัญที่สุดและท้าทายที่สุด เพราะเป็นจุดที่เชื่อมโยงระหว่างความรู้กับการกระทำ กลไกป้อนกลับที่มีประสิทธิภาพต้องมีลักษณะดังนี้ คือ ต้องมีกระบวนการที่ชัดเจนในการนำเสนอผลการวิเคราะห์ต่อผู้มีอำนาจตัดสินใจสูงสุด เช่น คณะรัฐมนตรี หรือสภาความมั่นคงแห่งชาติ เป็นต้น ผู้รับข้อมูลต้องมีหน้าที่ในการพิจารณาและตอบสนองต่อข้อค้นพบ ไม่ใช่แค่รับฟังแล้ววางไว้เฉยๆ และต้องมีความต่อเนื่อง ไม่ใช่การทำเป็นครั้งคราว แต่เป็นวงจรที่ทำงานอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้เกิดการเรียนรู้และปรับตัวของระบบนโยบายอยู่เสมอ การกำกับดูแลเชิงคาดการณ์จะต้องทำงานเหมือนสิ่งมีชีวิตที่มีระบบประสาทที่บูรณาการและตอบสนองได้ดี เพื่อนำทางท่ามกลางสภาพแวดล้อมที่ซับซ้อนและผันผวนในศตวรรษที่ 21