รัฐบาลทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจอะไรบ้าง

รัฐบาลทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจอะไรบ้าง[1]

          การทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจในด้านต่างๆ ของรัฐบาลนั้น การที่รัฐ / รัฐบาลจะเลือกใช้ระบบเศรษฐกิจแบบใด เพื่อจุดมุ่งหมายอะไรในทางเศรษฐกิจนั้นขึ้นอยู่กับว่า รัฐบาลต้องการที่จะเข้าไปแทรกแซงในทางเศรษฐกิจมากน้อยเพียงใด หากต้องการที่จะเข้าไปควบคุมทางเศรษฐกิจทั้งหมดอย่าง เช่น ระบบการเมืองการปกครองแบบเผด็จการเบ็ดเสร็จนิยมที่รัฐบาลในนามของพรรคคอมมิวนิสต์เป็นเจ้าของและผู้ใช้อำนาจอธิปไตย ก็เลือกที่จะใช้ระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยม ตรงกันข้ามหากเป็นการเมืองการปกครองระบอบประชาธิปไตย ประเทศ/รัฐนั้น ๆ ก็จะเลือกใช้ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมหรือเสรีนิยมมักจะไม่เข้าไปแทรกแซง หรือควบคุมระบบเศรษฐกิจ แต่จะให้เอกชนเป็นผู้ดำเนินการกันเอง เพียงแต่รัฐจะออกกฎหมาย กำหนดระเบียบแบบแผนและวิธีปฏิบัติให้เอกชนถือเป็นผู้ปฏิบัติ รัฐเพียงแต่เข้าไปกำกับและตรวจสอบให้มีการปฏิบัติตามกฎ ระเบียบที่กำหนดไว้เพื่อมิให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบ หรือมีการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม หรือผูกขาดของเอกชนในการดำเนินการทางธุรกิจที่ส่งผลเสียต่อประเทศชาติและประชาชน อย่างไรก็ตามในบางสถานการณ์รัฐบาลอาจเข้าไปแทรกแซงการทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจของเอกชนเพื่อแก้ไขปัญหา หรือพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างใดอย่างหนึ่งก็ได้ หรือในบางกรณีรัฐอาจจำเป็นต้องทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจด้วยตนเองเพื่อประโยชน์สาธารณะก็ได้

          การใช้ระบบเศรษฐกิจเป็นเครื่องมือในการทำหน้าที่ของรัฐให้ได้ครบถ้วนสมบูรณ์อย่างมีประสิทธิภาพ นั้นเรียกว่าการทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจของรัฐบาลซึ่งประกอบด้วยการทำหน้าที่ การจัดสรรการใช้ทรัพยากรของสังคม การกระจายรายได้และความมั่งคั่งทางสังคม การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ การส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และหน้าที่ทางเศรษฐกิจอื่น กล่าวคือ

          1.  หน้าที่ในการจัดสรรการใช้ทรัพยากรของสังคม (allocation function) เนื่องจากทรัพยากรของสังคม (เช่น ที่ดิน, แรงงาน, ทุน, เทคนิค และวิทยาการต่าง ๆ) มีอยู่อย่างจำกัดการใช้ทรัพยากรจะต้องประหยัด เกิดประสิทธิภาพ และเกิดประสิทธิผลเมื่อดำเนินการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะ แต่ทว่าความต้องการในการบริโภคสินค้าและบริการของคนในสังคมมีไม่จำกัด ดังนั้นเพื่อจัดทำ/จัดหา สินค้า และบริการที่ตอบสนองความต้องการ รวมทั้งการแก้ไขปัญหาของประชาชนเป็นไปอย่างถูกต้องและเหมาะสม ในการนี้รัฐบาลจึงต้องเข้ามาจัดสรร วางระบบ และกำหนดวิธีการใช้ทรัพยากรของสังคมให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ทุกฝ่าย และต้องตอบสนองความต้องการของประชาชน/สมาชิกในสังคมให้ได้มากที่สุด และต้องมีความยุติธรรมและเท่าเทียมกัน

          ตามปกติแล้ว สินค้าและบริการที่เป็นที่ต้องการของประชาชนจะมี 2 ประเภทใหญ่ๆ  ได้แก่ สินค้าเอกชน (private goods) ที่องค์กรธุรกิจผลิตขึ้นเพื่อจำหน่ายจ่ายแจกไปยังผู้บริโภค ดังนั้นองค์กรธุรกิจจะใช้ทรัพยากรอะไร ผลิตอะไร อย่างไร ในปริมาณมากน้อยแค่ไหน แก่บุคคลกลุ่มใดนั้น จะเป็นไปตามความต้องการบริโภคของประชาชน หากธุรกิจทราบความต้องการประเภทและปริมาณของสินค้าและบริการของประชานก็จะใช้ทรัพยากรเพื่อผลิตสินค้าและบริการได้พอดีและตรงกับความต้องการที่แท้จริง ไม่มีสินค้าและบริการเกินความต้องการของประชาชนแล้วการจัดสรรการใช้ทรัพยากรของสังคมเพื่อผลิตสินค้าและบริการเอกชนจะมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล สำหรับสินค้าสาธารณะ (public goods) อันได้แก่บริการต่าง ๆ เพื่อส่วนรวม เช่น การป้องกันประเทศ การรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ ฯลฯ นั้นเกิดจากการที่ผู้คนในสังคมมีความต้องการตรงกัน มีความต้องการเหมือนๆ กัน ประชาชนจึงต้องการให้มีองค์กรการผลิตสินค้าสาธารณะและจ่ายแจกไปให้แก่ประชาชนทุกหมู่เหล่าที่สามารถเข้าถึงได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน องค์กรที่ทำหน้าที่ผลิตสินค้าสาธารณะได้แก่องค์กรภาครัฐที่ประกอบด้วยส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชนโดยรัฐบาลจะนำเอาปัญหาและความต้องการของมหาชนมากำหนดเป็นนโยบายของรัฐบาลโดยมีองค์กรภาครัฐและเข้าหน้าที่ของรับเป็นผู้นำนโยบายไปดำเนินการ หากรัฐบาลสามารถนำเอาปัญหาและความต้องการมากำหนดเป็นนโยบายได้อย่างเหมาะสมและสามารถจัดสรรทรัพยากรของสังคมเช่นงบประมาณ กำลังคน ได้อย่างถูกต้อง องค์กรภาครัฐโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถดำเนินการผลิตสินค้าและบริการสาธารณะได้ตรงกับความต้องการของมหาชน ไม่มีการลิตสินค้าสาธารณะใดๆ ที่ขาด หรือเกินความต้องการของประชาชนแล้วการจัดสรรการใช้ทรัพยากรของสังคมเพื่อผลิตสินค้าและบริการสาธารณะจะเกิดประสิทธิภาพ เป็นการใช้ทรัพยากรของสังคมอย่างคุ้มค่าและเกิดประโยชน์สูงสุด

          ในการจัดสรรทรัพยากรของสังคมนั้นรัฐบาลจะกำหนดเป็นนโยบายทางด้านการคลังที่ประกอบด้วยการจัดหารายได้(การจัดเก็บภาษี การจัดหารรายได้จากรัฐพาณิชย์ การขายสิ่งของและบริการ และรายได้อื่น) การใช้จ่าย(การจัดทำงบประมาณแผ่นดิน)และการก่อหนี้สาธารณะ(ในกรณีที่รัฐบาลใช้นโยบายขาดดุลงบประมาณ)

          2. หน้าที่ในการกระจายรายได้และความมั่งคั่งทางสังคม (distribution function) เป็นหน้าที่ที่เกี่ยวกับการพิจารณาและตัดสินใจว่าสินค้าและบริการที่สังคมผลิตขึ้นมานั้น ควรจะจ่ายแจกอย่างไร ควรกระจายให้แก่คนกลุ่มใด จำนวนเท่าใด ในช่วงเวลาไหนจึงจะทำให้ประชาชนจะได้รับประโยชน์สูงสุด ดังจะเห็นได้จากนโยบายการจัดหารายได้และการใช้จ่ายของรัฐบาล

              สำหรับการกระจายรายได้และความมั่งคั่งวิธีการหนึ่งก็คือการสร้างให้ประชาชนมีงานทำ การมีงานทำจะทำให้ประชาชนมีรายได้ แต่ระดับรายได้ของประชาชนจะแตกต่างกัน ทำให้ความสามารถในการซื้อสินค้าเอกชนได้ไม่เท่าเทียมกัน ส่งผลให้การดำเนินชีวิตและสภาพความเป็นอยู่ของบุคคลต่างกัน เช่น คนยากจนในชนบทมีรายได้น้อย เป็นรายได้ในระดับต่ำ ทำให้ความสามารถในการซื้อขาย หรือการเข้าถึงสินค้าเอกชนทำได้น้อย จึงมีสภาพความเป็นอยู่ที่ไม่ดี การครองชีพฝืดเคือง ดำเนินชีวิตด้วยความแร้นแค้น ซึ่งมักตรงกันข้ามกับคนในเมืองหรือคนในกรุงเทพมหานครที่มีรายได้สูงและมีมาตรฐานการดำรงชีวิตที่ดีกว่า ความแตกต่างดังกล่าวจึงทำให้เกิดช่องว่างระหว่างคนรวยในเมืองกันคนจนในชนบทกว้างมากขึ้น นั่นหมายถึงว่าจะมีปัญหาสังคมตามมามาก ดังนั้น รัฐบาลจึงมีหน้าที่ดูแลมิให้เกิดช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจนต่างกันมากจนเกินไปโดยการใช้นโยบายการคลัง เช่น ใช้ภาษีเป็นเครื่องมือในการแบ่งรายได้ส่วนหนึ่งจากผู้รายได้ไปช่วยเหลือคนยากจนหรือจัดสรรงบประมาณสำหรับการจัดทำโครงการต่าง ๆ ของรัฐ ในขณะเดียวกันก็อาจยกเว้นภาษีให้แก่คนยากจน พร้อมกันนั้นก็ให้บริการสาธารณะพิเศษแก่กลุ่มคนที่มีรายได้น้อย เช่น เงินสงเคราะห์ผู้สูงอายุ( เช่น เบี้ยยังชีพ) หรือการบริการทางด้านการสาธารณสุข ฯลฯ วิธีการต่างๆ ดังกล่าวนี้เป็นการกระจายรายได้และความมั่งคั่งทางสังคมไปยังกลุ่มคนต่างๆในสังคม หากรัฐบาลทำหน้าที่ด้านนี้ได้อย่างถูกต้องและเหมาะสมแล้วจะส่งผลให้ช่องว่างระหว่างผู้คนในสังคมแคบลง ประชาชนมีวิ๔ชีวิตและความเป็นอยู่ใกล้เคียงกัน ประชาชนมีสุขภาวะ(well being) เกิดความสงบสุขในสังคม เป็นสังคมสมานฉันท์ เกิดความร่มเย็นเป็นสุขในสังคม

          3. หน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

              นอกจากการให้บริการสาธารณะแล้ว รัฐยังมีหน้าที่แก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคม การแก้ไขปัญหาดังกล่าวนี้เป็นเรื่องที่รัฐบาลต้องใช้เวลาและสิ้นเปลืองทรัพยากรมาก รัฐบาลจึงเห็นว่าควรจะต้องมีมาตรการในการป้องกันมิให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคม มาตรการหนึ่งในการป้องกันปัญหาเศรษฐกิจและสังคมได้ดีก็คือการใช้มาตรการเชิงรุกโดยการสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจให้เกิดขึ้นภายในประเทศ

          การที่เศรษฐกิจของประเทศจะเกิดเสถียรภาพขึ้นได้นั้น จะเกิดจากปัจจัยหลัก 2 ประการคือ (1) ระดับการมีงานทำอยู่ในอัตราสูง (full employment) และ (2) ระดับราคาสินค้า / ค่าของเงินตรามีเสถียรภาพปราศจากการผันผวน  การที่จะเกิดปัจจัยทั้ง 2 ประการนี้ได้รัฐบาลจะต้องยึดถือหลักการทางด้านเศรษฐกิจที่สำคัญ 3 ประการ คือ

                   (1) กรณีที่เกิดการว่างงาน (unemployment) รัฐบาลมีหน้าที่ทำให้อัตราการว่างงานลดลง มีการจ้างงานเพิ่มขึ้น รัฐบาลอาจใช้นโยบายทางด้านการคลังอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือหลาย ๆ อย่างประกอบกัน เช่น การเพิ่มค่าใช้จ่ายและการลงทุนของภาครัฐโดยการจัดทำงบประมาณขาดดุล การจัดสวัสดิการสังคมต่าง ๆ ให้แก่ประชาชน การกระตุ้นให้เอกชนเพิ่มการใช้จ่ายและลงทุนเพิ่มโดยการลดอัตราภาษี การให้เงินช่วยเหลือ/เงินสนับสนุน หรือ การส่งเสริมการลงทุน เป็นต้น สิ่งนี้จะทำให้เอกชนลงทุนและการจ้างงานเกิดขึ้น

          การที่รัฐบาลลงทุนในโครงร้างพื้นฐาน(infrastructure) เช่น การลงทุนทางการคมนาคม การโทรคมนาคม การสร้างความมั่นคงของชาติในด้านต่างๆ ฯลฯ นั้นเมื่อภาครัฐจัดซื้อจัดจ้างจากภาคเอกชน ภาคเอกชนจะลงทุนเพื่อผลิตสินค้าและบริการให้ภาครัฐตามสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างและจ้างแรงงานส่งผลให้คนมีงานทำ คนมีรายได้

                   (2) กรณีการเกิดภาวะเงินเฟ้อ ภาวะเงินเฟ้อ(inflation) หมายถึง การที่ระดับราคาสินค้าและบริการต่างๆ เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงเวลาขณะหนึ่ง ซึ่งแสดงว่าค่าของเงินตราในขณะนั้นตกต่ำลงเมื่อเทียบกับช่วงก่อน ๆ และปริมาณสินค้าและบริการต่าง ๆ มีจำนวนจำกัด การผลิตลดน้อยลง หากปล่อยไว้จะสร้างความเดือดร้อนในทางเศรษฐกิจแก่ประชาชน

          การแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อนั้นรัฐบาลมีหน้าที่ลดระดับการใช้จ่ายรวมของประเทศลงให้ได้สัดส่วนกับการผลิตสินค้าและบริการด้วยการใช้นโยบายทางด้านการคลัง เช่น การตัดทอนการใช้จ่ายของรัฐบาลโดยเฉพาะการจัดทำงบประมาณแบบเกินดุล การลดการใช้จ่ายเงินในมือของประชาชนโดยการใช้นโยบายภาษีทางตรง การใช้มาตรการควบคุมราคาสินค้า และปันส่วนสินค้าที่จำเป็นต่อการครองชีพ ฯลฯ นโยบายทางด้านการคลังดังกล่าวนี้ถ้ารัฐบาลเลือกใช้ได้อย่างเหมาะสมแล้ว จะช่วยให้ระดับราคาของสินค้าและบริการลดลง ค่าของเงินตราจะมีเสถียรภาพเพิ่มมากขึ้น

          นอกจากนี้รัฐบาลอาจใช้นโยบายทางการเงินซึ่งเป็นนโยบายที่ธนาคารกลางใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุม ปริมาณเงิน (Money supply) อัตราแลกเปลี่ยน (Exchange rate) และต้นทุนของเงิน (อัตราดอกเบี้ย หรือ Interest rate) ทำโดยการปรับลด-เพิ่มปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจที่จะมีผลต่อการกำหนดทิศทางของอัตราแลกเปลี่ยนให้แข็งค่าหรืออ่อนค่า และการปรับลด-เพิ่มของอัตราดอกเบี้ยซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐบาลกลางหรือธนาคารแห่งประเทศไทยในการกำหนดทิศทางของการดำเนินนโยบายทางการเงิน นโยบายทางด้านการเงินนี้หากดำเนินการได้อย่างเหมาะสมและทันกาลจะส่งผลให้อัตราเงินเฟ้อลดลง

              ตรงกันข้ามหากสินค้าและบริการที่จำเป็นต่อการครองชีพของประชาชนขาดแคลน มีปริมาณและจำนวนน้อยไม่พอต่อความต้องการของประชาชน รัฐบาลอาจเลือกใช้มาตรการอื่น ๆ เช่น การสั่งซื้อสินค้านั้น ๆ จากต่างประเทศ หรือใช้วิธีการส่งเสริมการลงทุน เพื่อให้มีการผลิตสินค้าชนิดหรือประเภทนั้น ๆ เพิ่มมากขึ้น

                  (3) กรณีที่ระดับการมีงานทำหรือการจ้างงานมีอัตราสูง (full employment) หรือระดับราคาสินค้า/ค่าของเงินตรามีเสถียรภาพ รัฐมีหน้าที่ที่จะต้องทำให้สถานการณ์เช่นนี้คงอยู่นานเท่านาน มาตรการที่รัฐบาลนำมาใช้ได้แก่ นโยบายทางด้านการคลัง เช่น การทำให้ระดับการใช้จ่ายรวมและการผลิตรวมของประเทศเพิ่มขึ้นในอัตราที่ได้สัดส่วนกัน ในขณะเดียวกันก็ต้องส่งเสริมให้เกิดประสิทธิภาพในการผลิตและความสามารถในการผลิตสูงขึ้นตลอดเวลาด้วย โดยรัฐบาลอาจใช้นโยบายสมดุลงบประมาณ

        4. หน้าที่ในการส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องจูงใจให้ประชาชนมีความต้องการในการออม (saving) โดยรัฐบาลอาจใช้มาตรการทางด้านการเงินโดยการเพิ่มอัตราดอกเบี้ยในตลาดการเงิน ทั้งนี้ การออมจะทำให้ระบบเศรษฐกิจมีทรัพยากรในการผลิตเพิ่มมากขึ้น และมีการลงทุนในระดับที่เหมาะสม (จะทำให้รายได้ของประเทศขยายตัวเพิ่มขึ้น) ซึ่งทั้งการออมและการลงทุนจะก่อให้เกิดรายได้เพิ่มและเกิดการจ้างงานใหม่ ๆ ประชาชนมีงานทำและมีรายได้เพิ่มสูงขึ้น ผลจากการที่รัฐดำเนินการดังกล่าวทำให้ช่องว่างระหว่างรายได้ของกลุ่มคนต่าง ๆ ในสังคมลดลง ส่งผลให้ความเหลื่อมล้ำทางสังคมลดลงตามไปด้วย ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวจะมีผลทำให้ปัญหาสังคมบรรเทาเบาบางลงไปด้วย การจะทำหน้าที่ในการส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้ครบถ้วนสมบูรณ์นั้น รัฐบาลอาจเลือกใช้นโยบายทางด้านการคลังอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลาย ๆ อย่างประกอบกันก็ได้ เช่น การใช้มาตรการทางด้านภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) หรือภาษีอื่น ๆ  โดยการบังคับเก็บจากประชาชนแล้วนำมาลงทุน (ยกเว้นภาษีเพื่อส่งเสริมการออม การลงทุน และการส่งสินค้าออก) อย่างไรก็ตามการใช้มาตรการทางด้านกำแพงภาษีเพื่อคุ้มครองอุตสาหกรรมภายในประเทศดังเช่นที่เคยปฏิบัติมาในอดีตนั้นอาจมีข้อจำกัดหลายๆ ประการและยากในทางปฏิบัติ การส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในทางปฏิบัตินั้นรัฐบาลอาจเร่งสร้างโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) เช่น ระบบขนส่ง การสื่อสาร การชลประทาน การโทรคมนาคม และการคมนาคม เป็นต้น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานนี้จะส่งเสริมให้เกิดการลงทุนและการจ้างงานเพิ่มมากขึ้น และเป็นปัจจัยประการหนึ่งที่จะทำให้เศรษฐกิจของประเทศเจริญเติบโต

          5. หน้าที่อื่นทางเศรษฐกิจ การทำหน้าที่ทางด้านเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้น นักเศรษฐศาสตร์แต่ละสำนักมักจะมีมุมมองที่ต่างกัน หากเป็นนักเศรษฐศาสตร์สำนักทุนนิยม จะเน้นให้รัฐบาลมีบทบาทในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจแบบประนีประนอมภายในกรอบของทุนนิยม (capitalism) อันเป็นระบบเศรษฐกิจซึ่งเจ้าของเอกชนเป็นผู้ควบคุมการค้า อุตสาหกรรม และวิถีการผลิต โดยมีเป้าหมายเพื่อทำกำไรในเศรษฐกิจแบบตลาด คุณลักษณะสำคัญของทุนนิยม ได้แก่ การสะสมทุน ตลาดแข่งขัน และค่าจ้างแรงงาน ในระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม โดยทั่วไปภาคีในปฏิสัมพันธ์กำหนดราคาที่มีการแลกเปลี่ยนสินทรัพย์ สินค้าและบริการ ตรงกันข้ามหากเป็นนักเศรษฐศาสตร์สำนักมาร์กซิสต์จะให้ความสำคัญกับการวิพากษ์วิจารณ์บทบาทของรัฐบาลที่ไปประนีประนอมกับเอกชน เพราะรัฐมักจะเข้าข้างฝ่ายนายทุนตลอดเวลา จึงเสนอให้มีการโค่นล้มระบบนายทุน และปฏิวัติชนชั้นไปสู่สังคมใหม่ ซึ่งในโลกของความเป็นจริงนั้นท้ายที่สุดแล้วเศรษฐศาสตร์กระแสหลักอย่างเศรษฐศาสตร์สำนักทุนนิยมจะช่วยให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมที่ดีกว่า ประชาชนมีมาตรฐานการครองชีพและคุณภาพชีวิตที่ดีกว่าและได้รับการยอมรับมากกว่าเศรษฐศาสตร์สำนักมาร์กซิสต์ ดังจะเห็นได้จากการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน

              โดยสรุปการทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจของรัฐบาลนั้น รัฐจะใช้นโยบายการคลังเป็นเครื่องมือ นโยบายการคลังจะระบุถึงมาตรการทางด้านการคลังสำหรับการทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจ ตามปกติรัฐบาลจะใช้งบประมาณแผ่นดินเป็นเครื่องมือสำคัญของนโยบายการคลังในการทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจของรัฐบาล


[1] รองศาสตราจารย์ ดร.เฉลิมพงศ์ มีสมนัย สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มสธ. E-mail:cmisomnai@gmail.com