การบริหารเงินคงคลังของรัฐบาล

การบริหารเงินคงคลังของรัฐบาล[1]

          เงินคงคลังจึงเปรียบเสมือนเงินออมของประเทศ ในกรณีที่มีดุลเงินสดเกินดุลนั้นระดับเงินคงคลังก็จะเพิ่มขึ้น ในทางตรงกันข้ามถ้าดุลเงินสดขาดดุลแล้ว ระดับของเงินคงคลังก็จะลดลง สำหรับความหมายของเงินคงคลังนั้นสำนักงานเศรษฐกิจการคลังได้ให้คำนิยามของเงินคงคลังไว้ว่า เงินคงคลังหมายถึง ปริมาณหรือจำนวนเงินที่เป็นรายได้เหลือจ่ายสะสมจากการดำเนินงานของรัฐซึ่งรัฐสะสมไว้ในคลัง ณ ช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง โดยหมายความรวมถึง ธนบัตร เหรียญกษาปณ์ และจำนวนเงินในบัญชีเงินฝากของกระทรวงการคลัง ซึ่งฝากไว้กับธนาคารแห่งประเทศไทยด้วย

          พนัส สิมะเสถียร (พ.ศ. 2535) ได้กล่าวไว้ว่าเงินคงคลังหมายถึงเงินที่รับมีไว้เพื่อการใช้จ่ายในการดำเนินงานของรัฐ กรณีที่รับจัดเก็บเงินได้มากว่าเงินที่ใช้จ่ายก็จะมีเงินคงเหลือเก็บรักษาอยู่ในคลัง จำนวนเงินนั้นคือเงินคงคลังนั่นเอง

          ศุภชัย พิศิษฐวานิช ได้กล่าวไว้ว่า เงินคงคลัง หมายถึง เงินรายรับต่าง ๆ ที่ได้นำส่งคลังแต่ละวันด้วยหักรายจ่ายต่างๆ ซึ่งอาจมีเหลือหรือขาดไป ในกรณีที่มีเงินไม่พอจ่ายจะต้องกู้มา แต่เป็นการกู้ก่อนเวลาจ่ายเป็นเงินที่รัฐบาลเตรียมไว้เพื่อใช้จ่ายประจำวัน

          วันทนา เฮงสกุล ได้กล่าวไว้ว่า เงินคงคลังหมายถึง ปริมาณเงินที่รัฐบาลมีอยู่ในคลังขณะใดขณะหนึ่งโดยปริมาณเงินในที่นี้หมายถึงเงินสดซึ่งประกอบด้วยธนบัตร เหรียญกษาปณ์และยอดเงินในบัญชีเงินฝากของกระทรวงการคลัง

          ไพรินทร์ พูลชื่น ได้กล่าวถึงเงินคงคลังไว้ว่า หมายถึง เงินของรัฐที่มีไว้เพื่อการใช้จ่ายในการดำเนินการต่าง ๆ ของรัฐเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลโดยเงินคงคลังประกอบด้วย 2 บัญชีคือ 1) บัญชีเงินคงคลังที่ 1 หรือบัญชีรับ และ 2) บัญชีเงินคงคลังที่ 2 หรือบัญชีจ่าย

          สำหรับองค์ประกอบของเงินคงคลังนั้น ประกอบด้วย

              1) เงินสดคงเหลือในบัญชีเงินคงคลังที่ฝากไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทยรวมทั้งสาขาต่าง ๆ ของธนาคารแห่งประเทศไทย โดยเป็นยอดเงินคงเหลือจากผลต่างระหว่างบัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ 1 กับบัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ 2

              2. เงินสดที่อยู่ในสำนักงานคลังจังหวัด หรือสำนักงานคลังจังหวัดในอำเภอทั่วประเทศ

              3. เป็นธนบัตรที่กรมธนารักษ์ มีไว้เป็นทุนสำรองหนุนการผลิตเหรียญกษาปณ์ตามที่กฎหมายกำหนด

              4. เงินคงคลังระหว่างทางที่เป็นธนบัตรและเหรียญกษาปณ์ของกระทรวงการคลังที่อยู่ระหว่างการขนย้ายจากสถานที่หนึ่งไปยังอีกที่หนึ่ง ทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค

              5. เงินสดในบัญชีเงินฝากของ บมจ. ธนาคารกรุงไทย

          ทั้งนี้ การบริหารเงินคงคลังให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ผู้บริหารควรมีความเข้าใจในเรื่องต่างๆ ดังต่อไปนี้

          1. หลักการบริหารเงินคงคลัง

              ในการบริหารเงินคงคลังของกระทรวงการคลังนั้นโดยหลักการแล้วยอดเงินคงคลังจะต้องมีจำนวนไม่น้อยเกินไปจนเป็นปัญหาต่อการเบิกจ่ายตามปกติของหน่วยราชการ และต้องมีไม่มากเกินไปซึ่งจะทำให้เกิดความสูญเปล่าจากประโยชน์จากเงินคงคลังในส่วนนี้ เพราะรัฐบาลยังมีภาระเกี่ยวกับเงินกู้ระยะสั้นหรือตั๋วเงินคลังเป็นจำนวนมาก การถือเงินสดเหล่านี้ไว้ทั้งที่มีภาระเกี่ยวกับเงินกู้ระยะสั้นหรือตั๋วเงินคลังอยู่ย่อมจะทำให้ต้องเสียค่าดอกเบี้ยที่ต้องชำระให้แก่เงินกู้ระยะสั้นหรือตั๋วเงินคลัง ดังนั้นรัฐบาลอาจนำเงินคงคลังส่วนที่มากเกินกว่าการเบิกจ่ายตามปกติของส่วนราชการไปชำระเงินกู้ระยะสั้นหรือตั๋วเงินคลังซึ่งจะทำให้รัฐบาลไม่จำเป็นต้องเสียค่าดอกเบี้ยที่เกิดจากเงินกู้ระยะสั้นหรือตั๋วเงินคลังโดยไม่จำเป็น

              สำหรับระดับของเงินคงคลังของรัฐบาลที่เหมาะสมควรจะมีจำนวนมากน้อยเพียงใดนั้นจะขึ้นอยู่กับความต้องการใช้จ่ายของหน่วยราชการ ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาภายในเดือนหนึ่ง ๆ ตัวอย่างเช่น ในแต่ละเดือนของปีในทางปฏิบัตินั้น รัฐบาลมีหลักการสำคัญว่าจะรักษายอดคงค้างบัญชีเงินคงคลังที่ธนาคารแห่งประเทศไทยไว้ไม่เกิน 1,000 ล้านบาท และในต่างจังหวัดควรมีเงินสดรวมกันไม่เกิน 3,000 ล้านบาท เงินคงคลังที่เหมาะสมในเวลาปกติจึงมียอดทั้งสิ้น 4,000 ล้านบาท เป็นต้น

          อนึ่ง ในเรื่องของระดับเงินคงคลังว่าควรจะมีในปริมาณเท่าใดนั้นเป็นสิ่งที่ยากที่จะชี้ชัดว่าเงินคงคลังของรัฐบาลควรจะอยู่ที่ระดับใดถึงจะเหมาะสมนั้น ฝ่ายต่าง ๆ มักจะมีมุมมองที่แตกต่างกันไปในแต่ละคนและในแต่ละช่วงเวลาเช่น “นายอภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.กระทรวงคลังในรัฐบาลที่พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี มองว่า กรณีรัฐบาลไม่มีความจำเป็นต้องใช้เงินก็ไม่ควรกู้เงินมากองไว้ หรือเก็บเงินไว้เยอะให้มีภาระดอกเบี้ย อย่างช่วงที่ผ่านมามีเงินคงคลังสูงถึง 3-5 แสนล้านบาท ทำให้เกิดภาระดอกเบี้ยปีละหลายพันล้านบาท ดังนั้นเงินคงคลังในระดับที่เหมาะสมคืออยู่ที่ระดับ 50,000 –100,000 ล้านบาท ในขณะที่นายกอบศักดิ์ ภูตระกูล ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำสำนักนายกฯ เห็นว่า เงินคงคลังจะขึ้น-ลงตามวัฏจักร คือจะอยู่ระดับสูงช่วงต้นปีงบประมาณ หรือเดือนตุลาคม และจะปรับลดลงตามการจัดเก็บรายได้และการเบิกจ่าย จากนั้นในช่วงเดือนมีนาคม- เมษายน และเดือนพฤษภาคม-มิถุนายน เงินคงคลังจะสูงขึ้นจากการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และภาษีเงินได้นิติบุคคล รวมถึงช่วงเดือนสิงหาคมจะมีเงินคงคลังเพิ่มขึ้นจากช่วงจ่ายภาษีทุกครึ่งปีของบริษัทบางแห่ง และจะอยู่ระดับสูงสุดอีกครั้งในสิ้นเดือนกันยายนจากการกู้เงินเพื่อใช้จ่ายในปีงบถัดไปตามแผน ดังนั้นเงินคงคลังระดับ 7.4 หมื่นล้านจึงเหมาะสม[2]”  

          โดยทางวิชาการแล้วระดับเงินคงคลังที่เหมาะสมควรเป็นระดับที่สมดุลกับความประหยัดและความเพียงพอสำหรับการรับจ่าย โดยระดับเงินคงคลังในแต่ละช่วงเวลาไม่จำเป็นต้องเท่ากันเสมอไป

         สำหรับปริมาณเงินคงคลังของประเทศไทยปีงบประมาณต่างๆ ย้อนหลัง 5 ปีงบประมาณ แสดงได้ดังตารางต่อไปนี้

          ตารางที่ 1 จำนวนเงินคงคลังของประเทศไทย ณ วันสิ้นปีงบประมาณ

ปีงบประมาณจำนวนเงินคงคลัง(ล้านบาท)
2558426,181.7
2559441,299.7
2560523,757.7
2561633,436.4
2562512,955.1

ที่มา : สำนักงบประมาณ (2563)  งบประมาณโดยสังเขป ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2564. กรุงเทพฯ แพค เพรส หน้า 120

          2. การใช้เงินคงคลัง      การใช้เงินคงคลังได้มีการอ้างถึงในการบริหารการคลังสาธารณะหลายลักษณะ ดังนี้

              1. การใช้เงินคงคลังในวงเงินงบประมาณแผ่นดิน เอกสารงบประมาณจะแสดงวงเงินการใช้เงินคงคลังสำหรับการชดเชยการขาดดุลงบประมาณรายจ่าย นอกเหนือจากการชดเชยเงินกู้ การตั้งรายการการใช้เงินคงคลังในลักษณะนี้เป็นเพียงการชดเชยทางบัญชีให้ตัวเลขประมาณการรายรับมีจำนวนเท่ากับงบประมาณจ่าย ทั้งนี้ เนื่องจากในการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเท่าที่ผ่านมาปรากฏว่ามักจะมีการใช้จ่ายจริงต่ำกว่างบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้ (หรือที่เรียกว่า เงินพับ) รัฐบาลไม่มีความจำเป็นต้องหาเงินสดจากรายได้ หรือเงินกู้มาตั้งชดเชยให้จึงมีการตั้งรายการชดเชยจากการใช้เงินคงคลัง

              2. การใช้เงินคงคลังในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี จะมีการเสนอเกี่ยวกับการใช้เงินคงคลัง เช่น ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย และพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 มาตราที่ 7 ที่กำหนดว่า

          “(2) ในกรณีต่อไปนี้ให้สั่งจ่ายเงินจากบัญชีเงินคงคลังบัญชีที่ 2 หรือคลังจังหวัดหรือคลังอำเภอได้ก่อนมีกฎหมายอนุญาตให้จ่ายคือ

                   1) รายการจ่ายที่มีการอนุญาตให้จ่ายเงินได้แล้วตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำ ปีงบประมาณแต่เงินที่ตั้งไว้มีจำนวนไม่พอจ่ายและพฤติการณ์เกิดขึ้นใหม่มีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว

                   2) มีกฎหมายใด ๆ ที่กระทำให้ต้องจ่ายเงิน เพื่อปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ๆ และมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว

                   3) มีข้อผูกพันกับรัฐบาลต่างประเทศหรือสถาบันทางการเงินระหว่างประเทศที่กระทำให้ต้องจ่ายเงินและมีความจำเป็นต้องจ่ายโดยเร็ว

                   4) เพื่อซื้อคืนหรือไถ่ถอนพันธบัตรของรัฐบาลหรือตราสารเงินกู้ของกระทรวงการคลังหรือชำระหนี้ตามสัญญาที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กู้ ทั้งนี้ตามจำนวนที่รัฐมนตรีเห็นสมควร

                   5) เพื่อซื้อเงินตราต่างประเทศ พันธบัตรของรัฐบาลต่างประเทศ หรือหลักทรัพย์ที่มั่นคงในต่างประเทศที่ไม่ใช่หุ้นในสกุลเงินตราที่จะต้องชำระหนี้ที่กระทรวงการคลังเป็นผู้กู้และในวงเงินไม่เกินจำนวนหนี้ที่ถึงกำหนดชำระในช่วงระยะเวลาไม่เกิน 5 ปีเพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในการชำระหนี้เมื่อถึงกำหนด ทั้งนี้ให้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจกำหนดข้อบังคับเกี่ยวกับการซื้อเงินตราต่างประเทศ

พันธบัตรของรัฐบาลต่างประเทศและหลักทรัพย์ที่มั่นคงในต่างประเทศที่ไม่ใช่หุ้น การนำเงินตราต่างประเทศฝากธนาคารรวมทั้งวิธีปฏิบัติอื่นใดที่เกี่ยวข้อง

           การจ่ายเงินในห้ากรณีข้างต้นนี้เมื่อได้จ่ายแล้วให้ตั้งเงินรายจ่ายเพื่อชดใช้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณหรือในกฎหมายว่าด้วยโอนงบประมาณรายจ่าย หรือในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณปีต่อไป”

              3. การใช้เงินคงคลังในการแสดงฐานะการคลังรัฐบาล เมื่อรายจ่ายเงินสดมีมากหรือน้อยกว่ารายรับเงินสดจากรายได้และเงินกู้ ส่วนต่างจะมีผลกระทบยอดคงค้างเงินคงคลัง ทำให้ยอดคงค้างเงินคงคลังเปลี่ยนแปลงไป สำหรับฐานะการคลังรัฐบาลนั้นจะต้องแสดงรายการใช้เงินคงคลังซึ่งหมายถึงการเปลี่ยนแปลงของยอดคงค้างเงินคงคลังของรัฐบาลไว้ด้วยเสมอ


[1] รองศาสตราจารย์ ดร.เฉลิมพงศ์ มีสมนัย สาขาวิชาวิทยาการจัดการ มสธ e-mail:cmisomnai@gmail.com

[2] กระปุก “ข่าวการเงิน-เศรษฐกิจ : เงินคงคลัง คืออะไร ไขข้อสงสัย รัฐบาลถังแตกจริงหรือ?”สาระสังเขปออนไลน์ ค้นคืนเมื่อวันที่ 25 เมษายน 2560  จาก https://money.kapook.com/view165862.html